一个理性的政府没有理由拒绝程序建设。 ——季卫东[1](P.125) 作为一个社会共同体，我们同意在此类情形下由这种非集权的、自下而上的决策机制所形成的决定来治理，而不是由尽管民主的但采取一种集权的、自上而下形成的决定来治理。 ——杰瑞·L.马肖[2](P.6) 近年不断频发的系列事件足以表明，行政决策已然成为我国建设法治政府进程中遭遇的重大难题。①令人欣慰的是，学者的反思和追问并未停留于“决而难行、决而不行”表象，而是直指当前行政决策机制的正当性(legitimacy)不足，并倡导行政决策模式之转型。而且，关于行政决策正当性的分析已经突破了传统形式合法性的分析框架，采取了以形式合法性、民主正当性和技术理性三维角度观察的分析框架[3][4][5]。 大体观之，现有行政决策正当性的研究始终潜含着两种路径：②一是“权威—说服”路径。由此推论，行政决策的正当性来源于受决策影响的相关当事人被决策主体所“说服”，而决策主体所拥有的“说服”的权威来自于他们自身所拥有的“知识”以及在决策机制中所汲取的“知识”，也就是“信息交换”，其导向是“理性决策”。二是“权威—交换”路径。据此演绎，行政决策的正当性来源于决策主体与受决策影响的相关当事人之间的“交换”，而决策主体所拥有的“交换”的权威来自于他们可资交换的“资源”以及在决策机制中达成了“公平交换”的协议，也就是“利益补偿”，其导向是“民主决策”。显而易见，十八大报告提出的“坚持科学决策、民主决策、依法决策”正是旨在建构三维角度的行政决策正当性输入机制。 细察深究，这两种路径又都存在难以克服的局限。知识的不充分，“有限理性”的普遍存在，常常导致“无法说服”；资源的不充分、利益补偿的不公平，也往往导致“无法交换”。更为绝望的是，不论是“知识问题”，还是“利益问题”，都无法与价值问题割裂分离。③即便科学论证非常充分、利益补充非常公平的行政决策，只要与受决策影响相关人的价值取向不一致，仍然可能陷入“口服心不服”和“何处买青春”如此这般的困局。一言概之，在当前行政决策中的种种困局，既有理性困局，也有利益困局，还有价值困局。 每次法治变革都不完全是法律逻辑的发展结果，而是基于破解社会难题的时代需要。据悉，国务院有关部门正在制定《重大行政决策程序条例》，这意味着我国已然采取了立法应对的治理进路。④本文着眼于治理当前行政决策中的多元困局，从行政决策的理论框架、内在结构和制度设计三个层面来阐述立法应对的基本思路，进而表达对这一立法的更多期许。 一、我国行政决策中的多元困局 困局是内在性矛盾、分散化动机和多元化价值所促成的一种紧张情境。从其内在机制来看，“困局如何运作，取决于参与者的数量与类型、市场结构、潜在资源等因素”[6](P.25)。从其最终结果来看，“困局是一场皆输的博弈”[6](P.23)。为了避免最糟糕的博弈结果，决策主体必须从困局的内在机制中寻找出最为根本的关联，并解开个中的关键结点。其中，“解决困局最重要的第一步，是给它取个名字，让人们注意到它的存在。有了合适的语言，任何人都能找出困局中存在的联系，把它们串在一起，逐个攻破。”[6](P.20)有鉴于此，笔者将当前我国行政决策实践中的多元困局予以如下理论型构和客观剖析。 (一)合法性困局 所谓“合法性困局”，是指在行政决策过程中，由于决策主体权威不足，既无有效的信息交换机制来说服当事人接受决策，又无充分的资源保障公平交换促进当事人接受决策，从而导致“决而难行、决而不行”的情境。从法哲学来看，“合法性(legitimacy)”也就是“正当性”。在传统的“依法行政”模式中，行政机关总是试图将形式主义的“合法律性(legality)”扩展为一种“合法性(正当性)”。随着社会利益的多样化、价值取向的多元化，这种单一来源的合法性论证逻辑已经遭遇公众的广泛质疑、挑战甚至不服从。在现代社会，合法性(legitimacy)的来源是被统治者一种特定的最低限度的服从愿望，即“可接受性”[7](P.238)。然而，这种可接受性不仅来自于“合法律性”，而且来源于“公意”，还来源于“理性”。它是多种要素共同均衡作用的结果。可见，“合法性困局”的实质是合法性输入机制过于单一化。 在我国的行政决策中，“合法性困局”可谓是最“生死攸关”的挑战。2007年的上海磁悬浮项目事件非常清晰地展示了“公意”的严重缺乏与重新输入过程。在该事件中，决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。决策事项只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而，居民知情后展现出强大的动员力，通过“上访”、“购物”和“散步”等形式，将此事演变为一个公共危机。于是，行政机关不得不采取“下访”的形式，主动和公众进行实质性地对话和沟通[5]。而四川绵阳机场的长期亏损则是展示了“理性”输入的不足所导致行政决策的不可接受性。⑤显而易见，“合法性困局”的思想根源显然在于对政府对合法性的片面理解，只有建立多维度、多元化、综合性的合法性输入机制才可能走出这一困局。在我国，建立充分参与的民主决策模式和高度理性的专家咨询系统尤为重要。其中，民主参与模式可以最大程度地输入“公意”，同时又输出高度认同的决策，并促进公民社会能力和政治能力的发展，实现对于输入者的“反馈”[8](P.40)。专家咨询系统，则指具有技术成就和专业队伍所组成的体系，他们有能力、也有保障提供理性的决策建议。⑥
