中图分类号：D922.11 文献标志码：A 文章编号：1007-9092(2016)03-0005-009 在法治思维、法治方式成为治国理念最大公约数的当下，法治之于改革的作用，不再是过去简单的“规范”、“保障”等功能，而是其本身就构成改革成长的一种“推动力”。我国目前正处于“攻坚期”的行政审批制度改革，其整体推进，仍然面临法制模式、部门体制和顶层设计三块“天花板”的制约。笔者以为，改革要取得进一步成功，真正还权于市场，同时实现政府职能的综合转型，就必须将改革与法治两个系统相互嵌入形成一个内生系统，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有两者之间形成良性互动，才能为审批制度改革注入源源不断的动力。 首先，改革及其效果反馈同样适用经济学上“边际效应递减”的原理。改革初期，由于体制机制束缚已久，往往稍有创新即可带来巨大的改革红利，但在改革进入深水区、社会进入转型期之后，改革红利的释放不再那么立竿见影，需要依赖于更多的条件和环境。①就审批制度改革而言，早期政府对一些设定法位阶较低或者含金量小的审批事项进行削减时，相对阻力较小、成效显著。而当改革涉及设定法位阶较高或者含金量大的事项时，却面临更多限制。在先易后难的路径战略选择下，改革的“骨头”必定越来越难啃。针对非行政许可审批事项的清理便是一例。②非行政许可审批事项的保留③本身是改革的残留，是改革初期政府本应让位市场但“不愿”或“难以”让位市场的一种暂时的权宜安排，但由于其设定和运用存在广泛的裁量空间，十年间已演变成审批权扩张最大的保护伞。④尽管随着改革的深入，“非行政许可审批”这一概念已经被送进了“故纸堆”，然而只要相应的权力清理不到位、职能转变不到位，其背后的权力样态将以“换名”等方式继续存在，造成审批制度改革的效果与民众的期盼产生距离。因而，行政审批制度改革是一项系统改革，是一场“攻坚战”，是当前触及政府治理能力和治理体系提升的更深层次改革。 其次，既往改革模式的“疲态效应”渐显，需要注入更多的“活水”。2001年迄今，我国行政审批制度改革已经走过了14年，2013年改革牵头单位从监察部调整为中央编办。⑤这意味着改革重心从审批事项精简转变到政府职能综合转型上来。如何因应新的改革样态，需要建立在对既往改革模式的反思和新的改革路径的探寻基础之上。2001年至2012年，国务院先后六批取消和调整了2497项行政审批项目。既往的改革模式主要是分批式、集中式清理和下放审批项目，这是一种主要针对存量审批进行静态清理的模式。一方面，它难以应对增量审批的动态化调整，所谓“批发式减少、零售式增加”；另一方面，难以衔接去审批后的市场监管，所谓“以批代管，不批不管”。不从源头上管控新设审批，不对审批事项的存废进行持续、动态的评估，不培育审批替代机制和手段，审批体制的顽疾就不能根治，问题又会死灰复燃。2002年，审批制度改革之初，“跑审批”、“公章旅行”可谓积弊已久，一个广为流传的例子便是某农民开办养鸡场，前前后后盖了200多个公章，跑了两年多。⑥十二年以后，新一轮审批制度改革重新聚焦“办证难”⑦，部分行业市场准入仍是一张“万里长征图”⑧。因此，必须通过法治化的轮轨理顺改革的长效机制，巩固既有改革成果，防止行政权的内在扩张性再度侵蚀市场经济发展。 最后，审批制度改革是一场政府的“自我革命”，依赖于政府的自我限权，这一定意义上也揭示出改革面临驱动机制的挑战。既往几轮事项清理与下放，大多表现为改革机构与审批部门之间的讨价还价，⑨以及上下级机关之间指标任务的层层分解。缺乏私人、企业等利害关系人的直接参与，缺乏公众、社会的外部监督。一方面，导致改革的动力不平衡，难以消除被改革者始终抱持“走过场”的侥幸；另一方面，改革的成效也难以与公众的“满意度”感受形成一致。必须通过法治化路径解决改革的驱动机制问题，建立各方利益充分表达的博弈平台，从而为改革注入持续的动力。 基于上述理由，作为行政审批制度改革取得成功的条件，“法治化”的方向和轮轨不可或缺。但是，这并不意味着简单地通过“变法”来实现改革的既定目标。唯有通过法治的“系统化”运作，审批制度改革才能取得关键性成功，改革才能保持持续的生命力。具体而言，笔者认为以下四方面的问题值得理论界和实务界充分重视：一是推进审批制度改革所必需的法律法规需要作适度调适，对部门立法和部门利益进行大面积法律管控；二是推动《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的实施机制建设，使大部分改革场域能被纳入《行政许可法》的轨道；三是推进“法治社会”的基础制度建设，衔接去审批后的市场监管，为改革提供养分和土壤；四是建立实质化、外部化的责任机制，为改革赢得来自内部和外部的激励、信息以及监督。 一、必要的立法管控与法制调适 在审批制度改革的法律支撑上，我国已经有了一部《行政许可法》。然而，一部适用于所有类型许可的立法，必然与管制实务上审批权运行样态的多元产生抵牾，具体许可的条件、标准、程序等的设定及运行仍然存在于部门法的场域和地方管制的实践之中⑩。控权的最大挑战即来源于统一立法与部门立法之间的博弈，中央统筹与地方实务之间的拉锯。就当下审批制度改革面临的突出问题而言，部门场域的立法管控和法制调适包括三方面内容。 1.在立法阶段，建立针对许可“立、改、废”的成本收益分析机制。由于既往六轮改革主要是一个针对存量审批的改革模型，导致广为诟病的“割韭菜”现象，这里既有法律法规新设许可的部分，也有通过“概念游戏”明减暗增的部分。就新设许可的控制而言，《行政许可法》第13条已经确立了四项原则，并被六轮“审改”经验高度提炼为“两个凡”精神。(11)在吸取经验的基础上，新一轮改革也开始高度关注控制增量审批，进一步放开市场准入。(12)然而，在贯彻执行“两个凡”时，由于欠缺可操作的衡量机制和评估工具，使得对于“许可要不要设”、“政府应否及何时干预市场”等命题的结论，大多数时候仍存在于立法者和决策者的主观经验感受和价值判断之中。例如，《中华人民共和国职业病防治法》(以下简称《职业病防治法》)第17条规定了建设项目职业病危害预评价报告审核制度，由安全监督管理部门实施。另据国家安监总局《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》的规定，对可能产生职业病危害的建设项目，建设单位应当在可行性论证阶段委托具有相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。从理论上，对建设方案安全性的事先许可是预防职业病危害的有效方式，但从笔者调研的部分地方实践来看，一方面，受制于专业技术水平，预评价报告多为表面文章，蜻蜓点水、千篇一律，只是具体评价而缺乏系统预防，难以达到职业病危害评价的目的；另一方面，受制于建设项目的实际运行状况，职业病危害的判定仍主要依赖于项目实际运行中企业的日常监测和政府的定期监测。在预评价审核并不能有效预防职业病危害的现实下，一些地方诉求将预评价审核转变为事中事后监管，或交由行业自律管理，同时加大惩戒力度。但这无疑将引发立法政策上的激烈辩论。
