自2001年至今，美国历经了15年反恐战争。尽管美国深陷国际反恐困境，本土却未出现九一一这种大规模、有组织的恐怖袭击。尤其是“伊斯兰国”(ISIS)迅速崛起后，其意识形态号召力让欧洲面临前所未有的反恐压力，但对美国并没有造成比“基地”组织更危险的恐怖局面。为什么面临比九一一事件之前更严峻的恐怖主义压力，但美国本土却没有发生大规模的恐怖袭击?为什么美国能够阻止有组织的恐怖主义，却对“独狼式”暴力极端主义束手无策?美国本土在反恐问题上的成功，一定程度上归功于九一一后建立的严密的国家反恐体系。这是一套高效但耗资巨大的体系，由“情报、执法和救助”三大机构群组成，形成了“事前情报预警、事中高效执法、事后及时救助”这种有效的协同机制。本文根据美国官方文件、报告和相关研究成果，以及笔者在美国学习和生活的亲身经历，从政府组织结构和公共管理学的角度，讨论美国国家反恐机制的建立、运转、效果和不足，归纳和总结这套反恐机制的演进。 一 美国国家反恐体系建立的背景 (一)美国官方对“恐怖主义”定义的演变：从“恐怖主义”到“暴力极端主义” 虽然恐怖主义自古有之，但是现代恐怖主义则出现在20世纪60年代末。一些学者将这一时期欧洲、日本等地的新左翼势力(New Left)、英国、中东、拉美地区兴起的独立建国主义者称为恐怖分子。①美国官方对“恐怖主义”的定义非常慎重，根据美国联邦刑法法典(U.S.Federal Criminal Code)，“恐怖主义”是：“在美国司法管辖领土范围内，使用暴力威胁生命的一种犯罪。他们的目的是：1.恫吓或胁迫平民；2.通过恫吓或胁迫手段影响政府决策；3.通过大规模屠杀、刺杀或者绑架等手段影响政府行为”。②联邦调查局(FBI)对“恐怖主义”的定义是：“通过对平民或者财产非法使用武力或暴力手段，企图恐吓或胁迫政府而实现其政治或社会目标”。③ 此类定义的核心是：平民是暴力手段的对象，恐怖分子实施暴力的目的是实现某种政治诉求。一方面，这种定义将政治活动分子、叛乱、革命或游击队排除在“恐怖分子”之外，④即凡是不以平民为目标的暴力手段，都不属于恐怖主义；另一方面，恐怖分子也并非一定要有政治或社会诉求，他们出于个人原因也会采取某种恐怖手段。⑤毫无疑问，这类定义的适用范围过于狭窄。在很多情况下，恐怖分子袭击的目标包括平民、政府或军队，难以将这三者完全分开。 随着全球化的不断加深，反全球化浪潮也日益高涨，特别是在一些重大国际会议召开期间，反资本主义街头暴力活动也随之活跃起来。为了扩大联邦调查局的执法范围和强化执法力度，联邦调查局几任局长都希望扩大“恐怖主义”定义的涵盖范围。例如，九一一事件发生前，时任联邦调查局局长路易斯·弗里(Louis Freeh)认为，“无政府主义和极端社会主义组织是美国国内潜在的威胁”，他企图给这些反全球化组织也贴上“恐怖主义”的标签。⑥ 在很多情况下，也很难清晰地区分恐怖分子(terrorist)和极端分子(extremist)。恐怖主义组织和极端主义组织的定义也相互缠绕在一起。九一一事件后，美国国内在如何定义“恐怖主义”和“恐怖分子”的问题上一直争论不休。⑦因为定义不同，对于反恐目标、司法审判、情报搜集范围及预警等级将产生严重影响，进而将影响美国国内政治决策。 恐怖主义往往跟宗教紧密联系在一起。九一一事件后，美国国内一些保守主义群体将伊斯兰教等同于恐怖主义、将穆林斯信众等同于恐怖分子，从而使得美国社会群体之间在意识形态、宗教信仰上出现严重冲突，甚至发生了极端保守基督教牧师公开焚烧《古兰经》等一系列挑衅性行为。在海外，美国深陷伊拉克和阿富汗战争泥潭，而仓促从伊拉克撤军促使“伊斯兰国”异军突起。“伊斯兰国”非常善于运用宗教、意识形态和现代社交媒体影响全球穆斯林群体，从而吸引了一大批追随者从世界各国奔赴“伊斯兰国”参加“圣战”。 迫于国内和国际政治双重压力，同时基于近十年的反恐教训，美国官方一方面为了防止反恐对象群体被扩大化，避免将所有穆斯林推向对立面，从而刻意强调伊斯兰教不等同于恐怖主义；另一方面，美国本土出现了很多“独狼式”(lone wolves)和独立小团体(cells)暴力袭击。⑧2009年11月，美军医务官哈桑持枪袭击了得克萨斯州胡德堡陆军基地，打死14人，打伤29人。这一暴力袭击事件使美国国土安全部意识到，威胁美国本土安全的主要因素是“本土暴力极端主义分子的激进化”。美国官方文件里也逐渐用“反暴力极端主义”(Countering Violent Extremism，CVE)的表述替换“反恐怖主义”(Counterterrorism，CT)一词。 “暴力极端主义”是指“为了实现某种政治意图，任何个体支持或实施以意识形态为驱动的暴力行为”。⑨美国国土安全部认为，“包括国内恐怖分子和本土化暴力极端分子(Homegrown Violent Extremists，HVEs)在内的暴力极端主义组织或个人威胁着美国国内安全”。“本土暴力极端主义”是“在美国领土内的任何个人，由于受到基于意识形态驱动的恐怖主义蛊惑，但是并不受任何恐怖组织领导，独立去实施或者准备实施恐怖活动，或者资助恐怖分子”。⑩
