土地产权制度是社会经济发展重要的内生变量。合理的产权关系是激励机制的活力所在，也是经济增长要素之一。土地产权是动态的，不同的社会经济发展阶段有不同的土地产权制度。新中国成立以来，我国土地产权制度已经发生了几次重大变革。而今，经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转型、经济进入新常态，现行的土地产权制度需要作出哪些改革创新，这是本文所要讨论的重点。 一、改革开放以来土地产权制度的演变 (一)新制度经济学的理论指导 研究土地产权制度需要理论指导。新制度经济学的理论是理解产权制度变迁的钥匙，也是产权制度改革的指南[1]。 新制度经济学告诉我们：制度有层级性。最顶层的制度是社会制度。第二层级是构成社会制度的政治制度、经济制度和文化制度。第三层级构成经济制度的是商品生产和分配制度以及各种生产要素的配置制度——主要是金融财税制度、就业和户籍制度以及土地制度(包括土地产权制度和资源配置制度)。上一层级制度的性质规定、制约下一层级制度的内容。上一层级的制度变了，下一层级的制度会跟着变。下一层级制度是上一层级制度在特定领域内的具体化、可操作化；如若下一层级制度的变革突破上一层级制度规定的内容，就会改变上一层级制度的性质，或为上一层级制度所不容。上下层级和同一层级的制度则必须相互间激励相容，这样才能发挥各自的激励作用，否则会相互冲突而起反作用。 新制度经济学还告诉我们：制度是动态的。每个制度结构都有其历史特征。社会经济环境变了，制度也会跟着变。土地产权制度的变迁取决于两股力量：土地资源的使用人(社会群体)和国家(居统治地位的执政党、政府)的认知(包括意识形态)。当资源使用人和统治者一致预见到新的产权安排能够获得潜在利益时，新的产权制度便产生了。产权的形成有两种方式：自发演化和人为设计。两种方式的不同结合形成两种产权制度变迁路径。一种路径是：先是一个社会群体发现某种新的产权安排能使他们获得潜在利益，便自发倡导、组织并被众人仿效，形成一种非正式产权安排(用法律术语说，是意定的产权，即当事人双方合意确定的产权)，是为诱致性制度变迁。这种意定的产权为统治者所接受，经过一番政治程序包装(定为政策或法律)，成为正式的产权(法定的产权)。另一路径是：统治者按其意识形态，设计出一套产权制度，凭借其统治权定为法律和政策，强加给社会，“教育”社会群体接受、履行，是为强制性制度变迁。但人为设计的强制性产权制度变迁须能使社会群体获得新的实在的利益，得到一致同意，否则也不会被社会群体接受。正因为产权变迁要经过两种制度供给主体的博弈，所以最终形成的产权制度往往不是能取得最大潜在利益的最有效的产权制度，而是一种次优选择。经过一段时间实践，民众或统治者意识到这种产权制度的缺陷，认知发生变化，就要求改革现存产权制度，进行制度创新，形成新的产权制度。 这就是我国土地产权制度变迁的规律。改革开放后的土地产权制度变迁没有离开这些规律。 (二)改革开放以来土地产权制度的变迁 新中国建立之后，中国共产党以马克思列宁主义为指导，建立起苏联模式的社会主义社会、计划经济的经济体制和公有化的土地产权制度。1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)正式宣告国家所有和集体所有两种形式的土地公有制建成。 1978年改革开放时，全国人口增至10亿人，相对于人口压力的土地稀缺性增强，农业发展落后，要尽快把农业搞上去，同时二、三产业和城市化的发展导致建设用地的需求增加，加剧了建设和农业争地的矛盾，产生了更高效率的土地产权制度的需求，于是在民众与政府博弈之下，出现了一系列新的产权安排。 1.承包经营权的产生 改革开放前，党和政府强制推行的人民公社三级所有、队为基础、集体经营的集体土地所有制并没有带来预期的土地配置和利用效率。由于其工分管理制度(尤其是后期实行的大寨工分制)未能解决好劳动的监督和激励问题，造成普遍的出工不出力“搭便车”行为，劳动生产率很低[2]，行之20年，连粮食问题都没有解决。 1978年安徽大旱，缺粮的压力促使肥西县和凤阳县小岗村的农民自发地实行“包产到户”。这本质上就是新中国成立前的佃耕制。1962年“大跃进”失败后，在刘少奇、邓小平等人支持下也曾短暂地实行过。这种产权安排不改变集体所有制的土地所有权，是“统分结合，双层经营”，但把农民投入劳动的量与质与其收益直接结合起来，解决了集体土地的劳动监督和激励问题，大大激发了农民的生产积极性，大幅度提高了农业产量。1984年中央一号文件正式确认所有权与使用权分离的联产承包责任制。2002年农村土地承包法、2007年物权法正式将承包经营权确认为一种法定的用益物权。 2.建设用地使用权的产生 1982年宪法宣布城市土地国有。当时所有建设都是国家建设，所有企业都是国营企业。所有城市产业用地都为清一色的国营企业占有，无偿、无限期使用。 1979年1700万知青回城，为解决他们的就业问题，政府开放了个体企业，1981年正式承认是私营企业。1979年沿海设立经济特区，引进了外资合营、合资、独资的“三资”企业。非国有企业自然不能像国有企业那样白用国有土地。1980年颁布《中外合营企业建设用地暂行规定》，对中外合营企业计收场地使用费(即土地使用权的租金)。1984年辽宁抚顺市率先对城市国有土地使用人征收土地使用费(1988年改土地使用费为土地使用税)。1985年抚顺市出售国有河滩地的使用权。1987年深圳以批租方式出让三宗国有土地使用权。这些自发的行动又开创了土地使用权交易市场。政府发现国有土地使用权的地租(出让金)是政府财政的一座“金矿”，1988年立即修改宪法第十条“任何组织或者个人不得……出租……土地”的条款，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，即确认土地使用权可以与所有权分离，成为一种独立的产权，并拥有定限的处分权，为建立土地使用权交易市场开了绿灯。同年修改土地管理法，立法“国有土地和集体土地的土地使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，1994年颁布《城市房地产管理法》，建立正式的城市国有土地使用权交易市场。但是“土地使用权”这个词的法理涵义不尽准确，2007年物权法正式定名为“建设用地使用权”，作为用益物权的一种[3]。
