深入推进农产品价格支持政策改革，增强价格支持政策的灵活性和有效性，充分发挥价格信号的作用，对农业发展方式转变、生产结构优化、资源配置效率提高至关重要。应从国家粮食安全战略出发确定农产品价格支持政策的扶持重点，从国内外农产品价差走势出发确定农产品价格支持水平的调整步伐，从“黄箱”补贴空间出发确定农产品价格支持力度。综合考虑过去10年我国农产品价格支持政策实际效果、先行国家类似发展阶段农业支持政策实践经验、“十三五”时期我国农业发展基本方向和农业支持政策空间等多种因素，应按“价补统筹、水平适度，一品一策、精准发力，分步实施、央地分担”的总体思路，重构“十三五”时期农产品价格支持政策框架。 以粮食最低收购价和重要农产品临时收储为主要内容的农产品价格支持政策，是2004年以来农业支持保护政策的重要组成部分。这一政策如何改革，对农业发展方式转变、生产结构优化、资源配置效率提高至关重要。应从国家战略、发展阶段、资源禀赋、WTO规则等出发，统筹推进“十三五”时期农产品价格支持政策改革。 对近两年农产品价格支持政策改革的评价 针对农产品价格支持政策带来的问题，近两年国家采取了一系列改革举措。改革食糖临时收储办法，不再实行国家收储，改由制糖企业自主储存、自负盈亏，国家仅对企业储存补贴半年利息。国家不再实行统一的油菜籽临时收储政策，改为地方自主决策，中央财政仅给予地方一定补助。这些改革，增强了农产品价格支持政策的弹性，但也降低了约束力和支持水平。 最引人注目的是棉花和大豆目标价格补贴改革试点。2014年中央1号文件提出，“启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点”。2015年中央1号文件进一步强调，“总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本”。实行目标价格补贴改革试点的基本背景是，按高于长期市场均衡价的价格水平托市收购容易给农民发出增产信号，造成国家库存成本居高不下，国家收储的产品难以顺价销售，既造成库存增加、潜亏加重，又抬高了下游企业的原料成本，甚至导致低价进口的农产品进入国家库存。因此，衡量农产品目标价格补贴改革试点成功与否的标准，应是以下三个方面：国内外价格是否并轨、农民是否按市场信号调整生产结构、“黄箱”补贴力度是否在允许的上限之内。从2014年新疆棉花目标价格补贴改革试点情况看，第一个标准得到了实现，国内棉花价格与进口到岸税后价的价差基本消失；第二个标准未能得到实现，补贴仍与农民种植面积或(和)交售量挂钩，影响农民按市场价格决定资源配置行为；第三个标准也未能实现，按目标价格与固定外部参考价格的价差、试点地区棉花产量计算的“黄箱”补贴有可能超过8.5％的上限。 农产品目标价格制度，包括目标价格收购、目标价格补贴、目标价格抵押贷款和目标价格保险等多种具体形式。2014年和2015年中央1号文件均提出，鼓励探索农产品目标价格保险，但国家层面未出台任何具体政策。近年来这方面的实践主要由地方政府自行开展。如北京市顺义区开展的生猪价格指数保险，上海、浙江、江苏等地开展的蔬菜价格保险。受地方财力、农民种植面积和市场价格数据采集困难等因素影响，农产品目标价格保险实施范围和实际发挥的作用有限。 “十三五”时期农产品价格支持政策改革必须在约束条件下进行 (一)从国家粮食安全战略出发确定“十三五”时期农产品价格支持政策的扶持重点 实施农产品价格支持政策要以公共资源为支撑，因而要服从和服务于国家公共政策目标，在农业领域就是要服从和服务于国家粮食安全战略。在2013年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作上，习近平总书记提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略和“进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新要求。2014年中央1号文件强调，要更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给；抓紧制定重要农产品国际贸易战略，加强进口农产品规划指导，优化进口来源地布局，建立稳定可靠的贸易关系。2015年中央1号文件进一步强调，科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先序。这些重要政策表述表明，在需求增长和资源环境约束趋紧的双重压力下，我国主要农产品必须有保有放，以更加积极的姿态利用国内外两个市场、两种资源。面向未来，我国不能再追求所有品种粮食都自给自足，关起门来解决吃饭问题，而是要“适度进口”；不能再追求所有农产品都靠自己解决，关起门来支撑工业化城镇化，而是要科学确定各种农产品的自给水平。实际上，各种农产品自给率水平的敏感性、相对重要性有较大差异。“十三五”时期的农产品价格支持政策，要把稻谷和小麦作为扶持重点，集中使用公共资源和“黄箱”政策空间。 (二)从国内外农产品价差走势出发确定“十三五”时期农产品价格支持水平的调整步伐 过去十多年来，我国之所以能够通过不断提高粮食最低收购价和重要农产品临时收储价来促进农业增产农民增收，是因为我国农产品国内价格普遍低于进口到岸税后价，有提价的空间。但随着近年来国内外价格的反向变化，主要农产品国内价格逐步超过进口到岸税后价，顶破了国际价格的“天花板”。我国加入WTO时作出承诺，对大豆、植物油等多数产品只征收单一关税；同时，也争取到了对部分农产品实行关税配额管理的政策，配额内实行低关税，配额外实行高关税。因而，根据关税的不同有两层国际价格“天花板”。第一层“天花板”是根据配额内低关税计算的进口到岸税后价，第二层“天花板”是根据配额外高关税或单一关税计算的进口到岸税后价。从目前已经达到的倒挂程度和“十三五”时期的价差走势看，可以分为以下三种类型。
