论区域法律治理中的地方自主权

       中图分类号：DF2 文献标志码：A 文章编号：1001-2397(2016)01-0049-14

       DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.05

       随着全球化与大数据时代的到来，特别是国际自由贸易的兴盛，以领土为界限的中央与地方之间的传统支应关系不复存在，地方政府不可避免地直接面临着全球性竞争，抱团取暖式区域合作和区域经济一体化也成为地方政府必然的选择。而在我国单一制背景下，一个不能回避的问题是区域法律治理中的中央与地方的关系，主要表现为省级政府在区域合作事务中的地方自主权。

       以三峡电站的税收为例，由于1994年以来的分税制改革并没有涉及地方之间横向分配机制问题，中央政府决定按照《长江三峡工程建设移民条例》确定的三峡淹没土地比例来分配留给地方的税收①，但湖北省认为三峡电站税收与税源严重背离，要求国家调整三峡电站税收分配政策；而重庆市则认为两地应当分享税收收益权，并进行合理的分配[1]。在三峡电站的水资源费问题上，中央政府决定还是按照三峡淹没土地比例来分配留给湖北和重庆的水资源费②，但湖北却认为分配比例不能以中央的行政决定为依据，而应当根据《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》等规定，除中央部分外，全部留在湖北[2]。不难看出，这种由中央政府单方来决定地方政府间横向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了质疑和挑战。那么，湖北省和重庆市这两个省级政府在现行法律框架下是否拥有足够的自主权，能否自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益?此类区域合作协议到底是否需要得到中央政府的批准呢？

       事实上，我国区域法律治理的实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的结果，具体表现为国家与社会的关系以及公权力相互间的关系[3]。因此，我国的公法学有必要关注区域法律治理机制的合宪(法)性，尤其是中央和地方的事权划分③，具体表现为地方自主权和中央领导权④的法律边界。该问题的解决将有助于界定我国省级政府在区域法律治理中处理跨区域事务的自主权范围，也有助于为国务院在中央和省级政府权限划分中如何为保障地方自主权提供理论支撑，从而最终促进我国区域合作的顺利开展以及区域经济一体化的有序实现。

       一、中央监管下的地方自主权——基于实践的考察

       (一)历史阶段的划分

       我国区域法律治理的历史变迁，大致可以分为三个阶段：

       第一，中央指令、地方服从阶段(1949-1993年)。这个阶段大致从建国之初到1993年《宪法修正案》确立市场经济为止，其主要时代特征是弱规范性下的强制性区域政策变迁。这一阶段中央通过合并、兼并及联盟等改变现有行政区划的方式，以单一、全功能、有力的、普及性的整体大政府取代区域内所有或大部分小政府[4]，从而实现向地方实施区域政策的目的。无论是建国初期的大区行政体制改革(1949-1954年)[5]，还是向西平衡发展阶段(1949-1978年)，抑或是向东倾斜的非均衡发展阶段(1979-1990年)[6]无不体现了上述特征。这与我国当时实施的计划经济体制是完全契合的，即强调跨区域事务应当由中央政府统一安排，按计划行事，省级政府基本上没有裁量余地，强调中央的领导权，对于地方的自主权和主观能动力有所忽略。

       但由于辖区本位主义带来的改变行政区划的不易性，法律依据的不足导致促进机制的缺乏性，这一阶段的区域治理总体而言成效并不显著。上海经济区就是其中的一个例证，中央政府通过成立国务院上海经济区规划办公室的方式来解决“长三角”地区条块矛盾，试图创造出一条依靠中心城市发展经济的路子，从而推进长三角的区域一体化，结果“经济区理想遭遇行政利益”[7]。

       第二，中央规划、地方执行阶段(1993-2014年)。这一阶段以1993年《宪法修正案》确定市场经济为开端，以1994年开始的分税制改革为标志，以2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台为高峰。这一阶段的主要时代特征是弱规范性下的区域政策变迁，即在强调中央领导权的前提下，通过分税制改革赋予地方自主权而产生自发力量，这种地方主观能动力制度设计实际推动了中央规划的区域政策在地方的执行，最终满足区域内公民的多元与多样化的需求。在这一阶段，区域法律治理主要解决的是由都市化和城镇化带来的区域经济一体化的功能整合问题，即通过分税制授予地方一定的自主权来进一步提升地方政府的行为能力，实现地方政府间的合作共赢。这与公共选择理论主张的最能响应公民需求的多中心或多核心的政治体系是一致的[4]。

       在这一阶段，我国的区域法律治理取得长足进展。初步发展了具有中国特色的区域合作协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种区域法律治理机制[3]，形成了南部“珠三角”，东部“长三角”，北部“东三省”，西部“新疆乌昌”、“长株潭城市圈”、“武汉城市圈”、“成渝城市圈”和河南“中原经济”区以及“长江经济带”等诸多经济圈。但由于地方自主权的缺乏带来地方政府能力的有限性，弱规范性导致的区域合作法律依据和合作协议法律效力的缺失性，区域法律治理遭遇了“表面热闹，内在迷失”的窘迫境界。以长三角为例，除了旅游、产权交易等少数领域已取得进展外，绝大多数领域仍处于举步维艰的困境[8]。