一、问题的提出 伴随国家治理的现代转型，当代中国信访逐步从政治动员方式转向制度化的权利救济。《信访条例》构建的信访制度在机构、职权、程序、责任等方面均符合法治的各项形式构成，然而，其实践运行仍沿循群众政治的传统路径。这一路径的最大特点是服从于某种政治目标，通过诉诸政治权威的方式息访止争，干扰乃至异化了国家机构的职权运作逻辑，以致催生人们对信访制度有效性和合法性的质疑。① 在此背景下，党的十八届四中全会提出信访法治化思路，试图超越静态的“法制化”构建，通过理念革新、程序规范、制度调整、体制理顺对信访制度进行再造。信访法治化，是指将信访纳入各种解纷机制所组成的分工明确、有机衔接、协调有序的常规救济机制。将信访纳入法治化轨道，首先要解决信访制度与常规救济机制的功能区分及衔接问题。对此学界做了充足的理论准备，围绕信访制度的功能定位进行了大量研究。②实践中，信访法治化的具体路径则是淡化信访的权利救济色彩，让救济的归救济、信访的归信访，使信访复归密切联系群众的政治参与功能、下情上达的民意传递功能和程序分流功能，从而理顺与常规救济的关系。③ 需要追问的是，在这种思路下，信访能否顺利实现功能回归?未经雕琢的理想主义难免遭遇现实磕碰。上述思路没有注意到，当下信访偏向群众政治的运作方式，不仅是对新中国政治传统的简单延续，更有着深刻的演进机理。这些机理，与转型期社会矛盾所承载的诸重纠结关系(包括中央与地方、历史与当下、经济与政治等维度)彼此交织，在信访制度与现实政治生态的互动过程中生成，反过来又对信访法治化产生决定性影响。忽略上述机理讨论单向功能回归，无异于缘木求鱼。 更深刻的问题在于，在当代中国的国家治理体系中，作为政治传统、路径依赖和治理技艺的群众政治与作为国家治理现代化目标的科层法治之间持续发生着密切的互动关系。单纯遵循回归法治的一元线性思维，虽可祛除群众政治对法治的干扰，但也抑制了群众政治所承载的执政伦理和社会动员功能。如何在维持科层法治独立运作空间的前提下承继群众政治的正面功能，构成国家治理现代化的重要课题。 为回应上述问题，探讨信访法治化的路径，应深入到群众政治与科层法治的互动关系中，探寻当下信访困境的生成逻辑。这就需要回归宪法。“群众政治—科层法治”的二元结构实际是“人民—代议制—国家机构—公民”的宪法逻辑和宪法体制的具体表达。将信访纳入法治化轨道，应当顺应信访的演进机理，探寻其在宪法逻辑中的正确定位，以促成“群众政治科层法治”二元结构的重新平衡。对此，现有研究虽提出了信访制度与现行宪法体制衔接的问题，但停留于辅助体制与核心体制的模糊界分，未明确信访制度在宪法逻辑中的定位以及纳入宪法体制的路径。④在此基础上，本文主张将信访纳入宪法监督体制，以此作为信访法治化的妥适路径。遵循此种思路的信访法治化，是群众政治主导型体制转向法治主导型体制的质变之道，亦是当代中国国家治理现代转型的一个重要维度。 二、作为群众政治的信访 (一)信访的群众政治属性 实践中，信访的运行展现出强烈的群众政治属性。群众政治是依托于群众力量的一种政治动员方式，在中国主要表现为群众路线。按照毛泽东的阐述，群众路线的实施路径是：“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”⑤ 在政治定位上，信访一直是党的群众工作的重要组成。从其演进来看，信访作为群众政治的一种方式，产生于特定历史背景下的特定需求。信访制度初创于1951年，作为对革命时期党的群众路线的承继，信访被用来克服官僚主义，对党和政府工作进行外部监督。⑥在这个意义上，信访制度实际是“以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态，以期跳出黄炎培向毛泽东提醒的‘王朝周期律’”。⑦改革开放以来，国家进入以法治为核心的常规治理阶段，信访也开始朝法治主义方向转变。但在片面强调经济发展所带来的信访大潮的压力下，信访作为群众政治的优势再次显现。从这一阶段的信访实践来看，虽然《信访条例》将信访定位于民众诉求转接机制，但信访对民众诉求的回应往往超越程序化的转接机制，更多通过诉诸政治权威来实现。尤其在强调维稳的压力型行政体制下，信访民众、基层政府、上级政府之间的博弈进一步强化了信访的群众政治色彩，而无论是民众还是官方均对其抱有较高期待。⑧至此，信访所积淀的历史资源逐渐演化为制度改革的路径依赖。 信访作为群众政治的路径依赖，还得到信访现实演进机理的强化。这些机理体现为： 第一，顺应民众和政权的信访依赖心理。这一心理产生于信访长期运作所形成的制度惯性及其相对低廉、畅通、有效的矛盾化解功效，短期内不可能完全消除。 第二，消除经济发展与社会稳定的张力。地方政府经济增长至上的发展模式催生了环境污染、贫富分化等大量社会矛盾，从而造成极大的维稳压力。在稳定与经济增长的双重考核指标下，信访被视为善后法宝，获得不断强化的动力。 第三，回应矛盾化解的简约化需求。迫于维稳压力，政府和民众皆试图以最快捷的方式达致结果正义，事实和细节常被各方刻意忽略，在接访、包案、综治等举措的推动下，矛盾化解越来越偏离科层法治轨道，信访则日渐演化成维系基层社会秩序的主要工具。在此背景下，对稳定的重视及由此催生的稳定考核体系已经内化为基层政权的执政理念和行动风向标，这为信访的简约治理提供了足够的资源保证。
