中图分类号：D815 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2016)02-0027-11 DOI：10.14015/j.cnki.1004-8049.2016.2.004 2015年10月27日，美国打着维护“海上航行自由”的名义，派遣“拉森”号导弹驱逐舰驶入我南海渚碧礁12海里内。这是奥巴马政府自2010年高调介入南海问题以来，美国在南海问题上的最新干涉举措，引起国际舆论的高度关注。 南海问题本不是中美之间的问题，然而由于美国的高调介入与积极干涉，它逐渐演化为东亚地区热点问题和影响中美关系大局的一个重要负面因素。尽管奥巴马政府一再宣称其南海政策遵循了美国政府在南海问题上的一贯立场，但实际上奥巴马执政时期的南海政策，无论是战略考量、政策取向，还是应对举措，都发生了一些显著的新变化。这些新考量和新举措，不仅在某种程度上激化了南海争端，也给中美关系的健康发展投下了阴影。 一、美国在南海地区的“利益”与政策立场：延续与变化 美国不是东亚国家，更不是南海争端的当事方，但冷战结束后，美国政府逐渐改变了冷战时期对于南海争端相对超脱的“中立”和“不介入”立场，向积极介入和干涉的立场转变。①1995年5月10日，正值中国和菲律宾在美济礁发生对峙期间，美国国务院发布了冷战后美国第一份关于南海问题的官方政策声明，表达了美国对南海问题的关注和美国在南海地区的利益主张。该声明指出，美国对南海地区单方面的行为和紧张局势升级感到担忧，强烈反对使用武力或威胁使用武力解决南海争端，敦促各方进行克制，避免采取导致局势不稳定的行动。其宣称：“美国在维护南海和平与稳定方面拥有始终不变的利益，呼吁有领土要求的各方加紧外交努力，考虑各当事方利益，以解决相互竞争的领土主张，有利于地区的和平与繁荣。美国愿意以有领土要求的国家认为有帮助的任何方式给予帮助。”声明进一步指出，“维护航行自由是美国的根本利益。所有船只和飞机在南海不受阻挠的航行和飞越对于包括美国在内的亚太地区的和平与繁荣至关重要。美国对各方竞争性的南海岛礁主权要求的法律优劣不持立场，但是美国对于任何不符合国际法，包括不符合1982年国际海洋法公约的海洋主张或对在南海地区海洋活动的限制都将表示严重关注。”② 这一政策宣示涵盖了此后美国在南海问题上的基本政策主张和利益诉求：第一，美国对争议各方在南海岛礁的主权要求不持立场；第二，反对单方面导致南海局势紧张的行为；第三，反对以武力或武力威胁解决南海问题；第四，呼吁争端各方以外交方式解决南海争端；第五，美国在维护南海和平、稳定及飞越和航行自由方面拥有利益；第六，美国对任何不符合国际法、包括不符合1982年《联合国海洋法公约》的海洋宣示和行为表示关注；第七，美国愿意对南海争端提供帮助。这一政策宣示也表明，尽管美国对南海岛礁的主权要求不持立场，但对于不符合国际法、包括国际海洋法的南海海洋主张和限制表示关注，这为后来奥巴马政府公开质疑中国的南海“断续线”埋下了伏笔；同时，美国愿意对南海争端提供帮助，也为美国日后积极介入和干涉南海问题预留了政策空间。 15年后，美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)借出席东盟地区论坛之机，于2010年7月高调宣布美国在南海地区“拥有国家利益”。她指出，“如同任何国家一样，美国在南海航行自由、亚洲海洋公域的开放进入及尊重国际法方面拥有国家利益。”这些利益不仅美国及东盟成员国应该享有，“其他海洋国家及更广泛的国际社会也享有”。 希拉里指出，美国“反对任何声索方使用或威胁使用武力。美国对于南海岛礁的竞争性领土争端不持立场，但是认为声索方的领土主张及相伴随的海洋空间权益诉求应该符合《联合国海洋法公约》。根据国际习惯法，陆地地貌应该是南海海洋空间合法主张的唯一来源。”美国支持2002年东盟与中国达成的《南海各方行为宣言》，鼓励各方就全面的行为准则达成协议。“美国准备促进与宣言相符的倡议和信任构建措施，因为在合法情况下不受阻碍的商业活动符合声索各方及更广泛的国际社会的利益。尊重国际社会利益及负责任地处理这些悬而未决的领土主张有助于创造解决这些分歧及降低地区紧张局势的条件。”③ 表面上看，希拉里关于南海问题的发言似乎与1995年的政策声明没有多少变化，但结合她这番表态时南海争端的新发展及美国的亚太新战略，可以发现奥巴马政府在南海问题立场上的微妙变化。 首先，包含对中国南海“断续线”主张的隐含质疑。2009年5月6日，马来西亚和越南向联合国大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架划界案，将我国在西沙和南沙的部分或全部岛礁划入其大陆架范围。④同年2月，菲律宾国会通过领海基线法案，将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。⑤面对越、马、菲对我南海主权及海洋权益的非法主张，中国常驻联合国代表团于5月7日向联合国秘书长潘基文提交了照会，指出中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权，指出越南等国的南海主张严重侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。照会同时还附上了一幅中国关于南海“断续线”主张的地图，这是中国政府时隔几十年后向国际社会提交“断续线”地图及提出“断续线”主张(即“九段线”，目前我国统一将其称为“断续线”，笔者注)，⑥也引起部分国家对中国南海主张的疑惑。希拉里关于“声索方的领土主张及相伴随的海洋空间权益诉求应该符合联合国海洋法公约”、“陆地地貌应该是南海海洋空间合法主张的唯一来源”的主张，实际上是对中国“断续线”主张的隐含质疑和间接批评，暗示中国“断续线”主张不符合联合国海洋法的相关规定。同时，对于南海主权争议的表态，希拉里的措辞与1995年的政策声明也有微妙变化，即不再提“美国对各方竞争性的南海岛礁主权要求的法律优劣不持立场”，而是改为“美国对于南海岛礁的竞争性领土争端不持立场”，也有质疑中国“断续线”主张的含义。
