改革开放至今，中国的行政改革在实践过程中最突出的问题是改革效果与预期的巨大差距，表现为行政系统难以适应经济和社会发展的客观要求，存在着许多误区或缺陷。改革的缺陷表现在：一是政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；二是政府改革视角的褊狭；三是缺乏对政府改革理论上的反思；四是政府改革孤立于政治和社会系统；五是效率主义改革典范的局限。①改革的缺陷源于理论的缺陷，而理论的缺陷根本点在于政治与行政相互分裂的行政范式，使行政研究陷入了各种误区之中。本文力图说明：行政改革必须坚持与政治改革相互统一、协调的科学改革观，应实践积极进取型的增量改革方略，同时，要敢于突破旧体制的束缚进行。 一、行政改革理论误区的批判 行政改革研究陷入了以下几个误区，这些思想误区是中国行政改革难以达到预期目的的理论根源。 第一，行政改革战略中的“先导论”误区。该战略把行政系统看作整个政治系统改革的先导，认为通过行政系统对经济和社会的适应性改革，可以启动整个政治系统的改革，最终实现政治、行政与经济、社会的协调发展。这种思路看似有一定的合理性，却无法使行政系统真正改革到位。最重要的原因是，中国政治体制下的行政与政治是一体的，行政改革必然同时就是政治改革，以行政系统独立于政治系统的虚假前提为起点的“先导论”根本上站不住脚。另一个原因是，行政改革“先导论”势必使行政改革局限于狭窄的范围，使行政改革带有明显的不彻底性，这会使改革陷入僵局甚至产生各种负面后果。在行政系统只是政治系统的一个组成部分的现实状况下，强行推行行政系统的改革使政府空具现代行政的机构设置和功能规定(法律、条例和规章等制度规定)，却无行政系统真实运行所需要的实际权力配置和体制保障，因而，改革难以达到其预期的效果。此外，旧有系统的完整性被改革所破坏，新系统又无法正常运行，这势必造成行政系统面临着严重的不适应症(不适应经济和社会要求)与紊乱症(管理缺位和越位等症状)并存的复杂困难局面。可见，“先导论”内涵深刻的矛盾，它将使行政改革陷入误区。 第二，行政改革主题研究中的“机构—职能中心论”误区。该思路把行政机构调整和职能转换当作改革之根本，认为依据职能要求进行政府机构调整或再造，就可使行政系统适应经济和社会的需要。实际上，单纯以机构和职能为中心的改革策略很难在现有的政治体系下落实到位：一个最重要的原因是，如果没有整个政治系统权力结构功能等关系的重新调整和配置，所谓机构调整和职能界定是不可能落实到位的。一方面，即便是包括机构、职能等在内的现代行政体制能够“建立”起来，也很可能仅有体制框架而无实质，即新体制很可能无法按照原来的设想正常运行起来。世界上很多第三世界国家均存在有现代民主政治和行政体制框架却无现代民主政府运行的怪现象，即便是西方发达国家为消除这一现象也经历了一个漫长曲折的过程；另一方面，由于缺乏足够的社会中介组织和自由市场的发育，行政系统既无法真正从市场和社会中退出，也难以执行所谓宏观调控、社会管理和公共服务的现代职能。政治系统不进行适应性改革，社会中介组织和市场的健康发展就不可能，而市场和社会发育不良又反过来使行政系统无法退出它应退出的领域，这样，政府职能的转换也就成了空中楼阁。可见，现代政府职能的真正发挥与政治系统、法治和民主的社会环境、强大的公民社会以及完善的市场经济等因素有着极为复杂的关联，这将是一个系统工程，而不是机构改革和转换职能所能达成的。 第三，行政性质认定上的“管理主义”误区。该思想实际上是把行政系统看作是价值中立系统，认为行政管理和企业管理并无根本的区别，因而，行政就是国家或政党意志的执行，就是管理，其追求的中心就是效率。把行政研究局限于管理和效率层面显然是有片面性或局限性的，因为管理主义往往忽视民主、公正和责任价值，往往造成更加严重的管理失范问题。当代中国行政系统的最大问题不是管理和效率问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少的问题。如果行政管理的主体——政府本身在体制上还没有适应现代市场经济的要求，怎么可能指望其在管理方面的良好表现呢?例如，在行政体制还停留在计划经济时代，全能政府和无限政府是其基本特征的情况下，所谓强化管理不但不能改善行政管理，反而为行政机构和官员的“经济人”动机与市场顺利对接创造了优厚条件，这最终使他们对公私财产的巧取豪夺变得更具效率了。同时，“管理主义”使行政系统更加复杂，而系统越复杂行政责任就越难以落实，这不仅降低了行政机构的公信力，还会引发严重的社会不公和合法性危机。任何的管理必然要从属于行政系统所在政治系统的体制和环境等因素，试图绕开体制问题而进行所谓管理范式的转型、技术的变革和效率的提升是乌托邦式的幻想。可见，行政性质认定上的“管理主义”一方面使行政改革的根本主题被管理这个次要问题所取代和遮蔽，另一方面又使旧体制在“管理主义”的口号下强化自身，造成更加严重的权力越位和管理缺位问题。 第四，行政改革研究方法上的“机械移植论”误区。该方法论脱离国情，盲目引进西方行政思想和政府管理模式，把中国新近出现的尚不成熟的、局部的、萌芽的经济社会因素和发展趋势当成了行政体系面临的基本成熟的、整体和主流的“现实”和“大势”，最终提出诸多不切实际的思想和对策建议。适度引进和学习西方行政学说和政府模式是必要的，但应该特别注意中国与西方行政系统的根本差异，这种差异不仅体现在市场经济、公民社会以及公民文化等基础条件方面，而且，更突出地体现在中国与西方政治制度和体制架构上的迥然不同。西方肇始于20世纪70年代末80年代初的行政改革是在政治体系基本成熟和稳定的前提下进行的，而中国的行政改革却同时面临着政治体系的改革问题。另外，改革的对象——行政系统——的性质、特征和面临的问题与西方也有很大的不同。中国的行政系统面临的是转型期的社会和形成期的市场经济，而西方发达国家则面临的是基本定型的社会和成熟的市场经济。可见，要把西方行政学说及其模式与中国国情结合起来，探询中国的行政改革之路也是极端艰辛的，正如西方学者所说：“除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。公共行政改革变化多端，有多少国家尝试就有多少种形式。”②在如此复杂的情况下，“机械移植论”势必导致行政研究与实践之间的相互脱节，这既不能产生积极的对策建议，又会使改革的理论与实际无法有机结合。因此，照搬或引进西方行政学说或模式的做法势必会难以避免形而上学的弊端。
