一、引言 《中华人民共和国宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”[1]。 农村土地集体所有不仅法律有规定，也得到农民的普遍认同。三十多年来，亿万农民对现行农地制度基本上没有提出过质疑，也没有出现改变现行农地制度的尝试。现实中的质疑实际上是一些学者的想法而已。 在农户平均经营规模极小的经济发展阶段，无论是推进现代农业、提升农业竞争力和可持续发展水平，还是减少二元经济转型过程中的冲突，土地集体所有制的长处都胜于土地私有制的长处。这是中国土地流转相对速度快于其他东亚土地集体所有制的国家，二元经济转型非常平稳的重要原因。 虽然国家有农户承包地生不增、死不减的政策导向，但农村集体经济组织并未采用这种做法。农村土地集体所有制的实际操作方式具有很强的灵活性和包容性。这种灵活性和包容性使其能够按照生产力适应生产关系的要求做出相应的调整。中国的农村土地集体所有制也存在模糊性，但这种模糊性的负面影响是有限的。做出这个判断的理由是：一个不切合实际的农地产权制度，不可能使中国农业维持长达三十多年的稳定增长。所以，我们要对现行农地制度保持自信，而不宜轻易地否定这个制度。 二、农村改革中土地问题的变化 分析改革开放以来中国农村土地问题的变化，必须结合农村改革的历程来做梳理，而不宜就土地论土地。只有把土地问题放在农村改革的大环境下，才能以实事求是的态度弄清它的来龙去脉，才能找到解决问题的办法或方案。 (一)集体土地的承包经营权 农民的温饱问题长期得不到解决，是20世纪70年代末引发农村改革的导火索。当时农民普遍认为，强制社员一起干活又无法把各人劳动的数量和质量测定清楚的“大锅饭”体制，束缚了他们的生产积极性。针对这一问题，出现了称之为“大包干”的集体农业生产经营方式创新。所谓“大包干”，就是包集体土地(权利)和这些土地上的农产品产量(责任)，干自己的活[2]。这是一种权利与义务对称的制度安排，既不能片面强调责任制，也不能片面强调承包经营权。 此时，农民主张的是自主劳动的权利，而不是自有土地的权利。做出这个判断的理由是：在“大包干”体制下，农民不再参加集体劳动，扣除按事先约定上交国家的公粮和集体的提留后，余下的劳动成果均为农民所得、由农民自主支配。与人民公社体制相比，仅仅少了集体劳动和集体分配两个环节。“大包干”包的是集体经济组织的土地和活计，这是它区别于“分田单干”的显著特征。这也是做出土地集体所有制并没有因为“大包干”的推行而发生质变判断的主要依据。需要指出的是，不仅“大包干”政策赋予农民的是自主劳动的权利，而后的离土不离乡政策，赋予农民的仍然是自主劳动的权利，即农民可以不务农的权利。所不同的是：前者赋予农民自主从事农业的权利，后者赋予农民自主从事非农就业的权利。 需要说明的是，在“大包干”体制下，集体土地的所有权和经营权都掌握在集体经济组织手中，尚不存在集体土地产权按份共有的制度安排。那时农户得到的是集体土地经营权的承包权，而不是承包权和经营权两个权利。集体经济组织之所以能够按事先约定提留农民的一部分劳动成果，就是为了体现其让渡的集体土地经营权的权益。因为集体土地所有权并没有让渡，所以集体经济组织得到的并不是土地所有权的权益。这同利息是让渡资本经营权的权益，而不是资本所有权的权益，是一个道理。 简言之，改革初期赋予农民的是自主劳动的权利。集体经济组织按照公平原则把集体土地经营权发包给农民，是将农民自主劳动的权利落到实处，把农民的生产积极性激发出来的具体做法。“大包干”是权利与义务对称的制度安排。集体经济组织以公平原则发包集体土地经营权，以提留方式获取集体土地经营权的权益。农民并没有同时得到集体土地的承包权和经营权。 (二)农户承包地的流转权 农民的温饱问题在实行“大包干”之后很快就解决了。这说明农民自主劳动对于解决温饱问题确实有效。温饱问题解决之后，这种超小规模的农业经营方式制约新技术应用和现代农业发展等不足就暴露出来了。令人欣慰的是，中国经济的持续快速发展，给农民带来了岗位数越来越多、稳定性越来越好的非农就业机会。农民就业结构的不断提升，一方面，使非农就业成为农户增加收入的主要来源；另一方面，使从事农业生产的机会成本逐渐增大。由于一些农户不愿兼营农业，于是出现了农户间的土地流转行为。承包地流转有利于克服农业超小规模经营的弊端，有利于促进农业新技术的应用，有利于推动现代农业的发展，所以农户承包地的流转基本上没有遇到政策障碍。承包地流转仿佛是天赋的权利。 总体上看，农户有意愿流出承包地的总量小于农户有意愿流入承包地的总量，其他主体(如公司)的介入，又进一步提高了承包地流转市场上供不应求的程度。这是单位承包地流转费逐年上升的主要原因。所以，中国农业的真实状况是：愿意兼营超小规模农业的农户减少得还不够快，愿意扩大经营规模的农户还难以达到预期目标。从长远看，随着放弃超小规模土地农户的增多，从事经营规模适度、收入超过社会平均水平的职业农民将会逐渐成为中国农业经营的主体。 (三)集体土地的财产权 随着流出承包地农户的不断增多，流转形式不断增多，流出总规模不断增大，现行的农村土地产权安排越来越不适应要求了[3]。这是因为，如果集体经济组织成员只有集体土地承包经营权，那么他让渡了其承包土地的经营权，就失去了与集体土地所有权的联系。倘若真是这样，那么土地经营权流转越活跃，集体土地所有权的成员组成就越复杂，越不可控。
