2015年注定是新世纪我国全面深化市场经济改革、推动政府管制改革与创新的元年。2015年3月24日，中央政治局召开会议，审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案和进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案。①第二批自贸区的设立和深化上海自贸区建设方案的通过，再次明确传递出党和政府法无禁止即可为、法无授权不可为的法治思维以及简政放权放松管制的改革决心，开启了我国经济社会治理模式由“正面清单”向“负面清单”，准确地说是向“正、负清单”相结合模式转变的破冰之路。2015年10月12日《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》)进一步明确了运用法治思维和法治方式来划分政府与市场在经济发展中职能与作用的指示与意见，将政府对经济的管制纳入法治框架，依法行政，依法治市，有效防止政府在经济管制中越位、错位、缺位行为的发生，做到“市场决定、放管结合、改革创新、稳慎推进”。②2015年10月19日《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》)更是明确指出“实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，是更好发挥政府作用的内在要求，明确政府发挥作用的职责边界，有利于进一步深化行政审批制度改革，大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式，是构建开放型经济新体制的必要措施，有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系，有利于营造法治化的营商环境，是以开放促改革、建设更高水平市场经济体制的有效途径。”③一年之中中共中央和国务院接连三个重要的决策、决议及意见都共同指向了全面深化市场经济改革，尽快建立现代化的市场经济竞争体系，做到与时代接轨、与国际接轨、与我国经济发展的现实需求接轨，这一切皆要求政府做到简政放权、改革管制和创新管制。④ 一、从“简政放权”到“负面清单” 我国当前大力推进简政放权，推动自贸区建设，实行负面清单模式，其根本皆源于内忧外困的经济发展局势，如何活化各类市场要素、吸引投资、扩大出口(要素输出)、拉动消费、增强就业、保障民生等，都是摆在政府面前的重大难题。经济发展的新常态要求政府调整传统管制模式、推进政府管制改革的呼声和压力越来越大。在此背景下，政府加大了管制改革的力度，加快了管制模式创新的速度，负面清单模式的实行算得上管制改革模式创新的尝试。从负面清单模式实施的国际经验看，负面清单是一种被广泛采用的投资准入管理制度，适用于外商投资领域，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等管理措施，均需以清单方式列明，⑤强调对外资做到“非禁即入”。 然而，由于我国长期以来受到计划经济体制管理模式的影响，行政垄断大量存在，政府做市场大量存在，在此困局下设立自贸区，实行负面清单模式其深层用意是要表明政府推进管制思维和方式重大转变的决心，是要破除行政垄断，实现更多行业对内外资同时开放，是经济自由与民主政治实践的尝试之路。因此，与传统意义上负面清单模式的内涵不同，不仅是在外商投资领域，不仅是在市场准入环节，其背后所承载的管制改革思维和方式更加值得关注。负面清单模式是引入自由公平竞争的开端，它需要政府管制系统的全面跟进与及时调整。而如何做到“放与管”平衡，确保合法经营者自由进入、公平竞争，对违规经营者科学监管、合规引导是当前政府管制改革的核心内容。正是在此意义上，负面清单模式成为了我国政府管制改革的突破口。 如《意见》第二部分“总体要求和适用条件”第8条所规定：“负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求；外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为，是针对外商投资准入的特别管理措施。制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑，有关工作另行规定。我国签署的双多边协议(协定)另有规定的，按照相关协议(协定)的规定执行。”由此可见，负面清单模式不仅适用于外商投资领域，而且对市场准入环节以及由此引发的政府管制经济活动的方方面面都有一定的影响，其代表着一种经济管制思维和方式的革新，结合《意见》全文分析可知，我国对负面清单模式的适用是将其作为全面深化经济体制改革、推动政府简政放权改革和创新管制方式、建设现代化市场体系的内在要求和重要方式来看待的，是牵一发而动全身的一次重大战略部署。 应强调指出的是，负面清单模式是与目前我国各级政府在管制经济发展中普遍运用的行政审批模式、正面清单模式相对应的一种市场经济管制方式，是与简政放权相适宜的一种管制方式，属于简政放权战略的重要组成部分。其要求政府以清单方式明确列出禁止和限制境内外投资经营者投资和经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，经营者只要依法定程序注册登记即可开展投资和经营活动，遵循的是“除非法律禁止，否则允许”的权利推定的逻辑解释进路；而对市场管制者——政府所适用的是“除非法律授权，否则禁止”的义务推定的逻辑解释进路。该模式之推进要求认真、审慎地处理好政府与市场的关系，将政府与市场的界限明晰化、法定化，政府要依法行政，在经济管制中，除非法律明确授权，否则不能主动干预市场主体的经营活动，扰乱市场自由公平的竞争秩序。
