中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2016)02-0164-15 近年来，八二宪法第十条第一款“城市土地属于国家所有”的解释与适用成为学界讨论乃至辩论的焦点。究其原因，周其仁教授在十多年前提出的“征地悖论”起到了相当大的推动作用。所谓“征地悖论”，周教授的表述是：“现行土地法律规定了用于城市的农地必须全部转为国有制，同时也就把征地变成了农地转用的惟一合法形式”。“非公共利益性质的农地转用怎么办？不经过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了‘全部城市土地为国有土地’的宪法准则；征地也违宪，因为不合‘为了公共利益才可征地’的宪法准则。”①严格来说，并非所有农地征收为城市土地都必然违背公共利益；同样的，并非任何农地征收为城市土地都必然符合公共利益。在此意义上，“征地悖论”所揭示的是八二宪法第十条下第一和第三款之间的冲突，即国家必须将一切农地征收为城市土地时，征收将不可避免地在一些情形下违反宪法规定的公共利益前提。换言之，对征地行为是否符合公共利益的判断，将在很大程度上受制于城市土地国有条款的规定，因为只要是城市土地，无论具体目的如何，依据宪法都必须征收。 如何破解“征地悖论”？本文认为，通过对八二宪法城市土地国有条款进行再解释，可以证明如下观点：城市土地国有化条款与征地公共利益前提之间“悖论”不需要解决，因为它不成立。中国征地公共利益前提难以保证的原因另有所在。下文将就如下四个问题展开：第一，该条款究竟是所有权结构条款还是国有化条款？第二，该条款的合法性如何？第三，该条款的实际影响是什么？第四，“征地悖论”是否成立？ 一、所有权条款还是国有化条款？ 从马恩以降有关生产资料国有化的社会主义理论传统来看，中国八二宪法第十条前两款的规定是颇令人疑惑的。一方面，既然生产资料(包括土地)的国有化是长久以来所公认的社会主义要素，为什么中华人民共和国在建国之后三十多年才将该要素纳入宪法？为什么是1982年？尤其值得思索的是，这一社会主义要素并不是首先体现在意识形态色彩更为浓厚的两部文革宪法中。另一方面，无论是社会主义理论，还是苏联的实践，均不区别城市和农村两类土地，而要求全盘国有化——为何中国的宪法只规定城市土地国有化？ 事实上，这样一种土地所有权结构不仅在中国，而且在世界范围内都是前无古人的。近年来，已有诸多研究就其来源做了细致扎实的源流爬梳。②本文这一部分讨论将借鉴这些成果。 在探讨八二宪法“城市土地属于国家所有”条款的由来之前，我们有必要简述中国在1982年之前的城市土地管理体制。当共产党于1949年全面接管城市时，据统计，共有20%的城市土地由外国资本家和官僚资本家所有，10%由民族资本家占有，剩余的70%则由小业主所占有。③1949到1966年间，依据土地所有者的阶级划分和土地利用状况，中共采取了三种截然不同的城市土地管理政策。④ 第一，没收和国有化适用于外国资本家和官僚资产阶级所有的城市土地。⑤第二，对民族资本家所有土地的政策则更为缓和，即不立即没收，但进行社会主义改造。⑥一方面，就这两类阶级用于工业生产目的和大规模商业出租的土地，社会主义改造以公私合营的方式进行。另一方面，就其低于政府规定规模的出租土地，社会主义改造的方式则是国家经租，这与公私合营本质上类似，都是国家代替原所有者出租房屋，将租金收入一少部分在一定时间内返还给原所有者。⑦原所有者被禁止退出国家经租，也自此丧失对土地的所有权。第三，对于民族资产阶级所有的、低于国家规定规模的出租土地和小业主的自住土地，国家并不直接干预。 上述对不同类别的城市土地进行区别管理的政策在“文革”中被逆转。1967年11月4日，《国家房管局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》指出：“无论什么空地(包括旗地)无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。”现实中，全国各地出现了大范围的私有土地和房产的没收。例如，据1983年3月11日北京市人民政府发布的《关于落实“文革”中接管的私房政策的若干规定》，“文革”期间，北京共有5000套、共7650000平方米的私有或出租房被没收，相当于解放初全市房屋总面积的三分之一。 尽管如此，当八二宪法于1982年12月通过时，私有的城市土地仍然存在。换言之，并非全部城市土地都已经在“文革”中被国有化了。这一点在1978年宪法中得到印证，该法第六条规定国家可以将城市土地收归国有。如果当时所有城市土地都已经国有，该条款就丧失了意义。此外，一个更明确的印证来自1982年3月27日发布的《关于城市(镇)房地产产权、产籍管理暂行规定》。在该文件中，国家城市建设总局要求各地审查、确认房屋土地所有权，其中就包括私有房产。那么，是什么原因导致区区几个月后，八二宪法就宣布城市土地属于国家所有呢？ 答案需要在八二宪法的立法过程中寻找。这方面，现有研究已经有相当充分的阐述。在1981年3月之前的两个宪法草稿中，城市和农村土地所有权的条款还未出现。1981年3月，宪法修改委员会秘书处建议在宪法第一章总纲中加入土地全民和集体所有的内容。这是因为当时的制宪者认为土地是至关重要的一种生产资料和自然资源，其所有权自五四宪法以来均没有在宪法中得到反映，应该纳入八二宪法。⑧到1981年末，我们今天所熟知的土地所有权结构条款就已经写进宪法草案。当年12月，宪法修改委员会副主任彭真对于这一内容写入宪法做了如下说明：“关于土地所有权，过去宪法和法律没有明确规定，但历来对城市土地是按国有对待，农村土地是集体所有。这次宪法明确规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，包括个人使用的宅基地和自留地，除法律规定为国家所有的以外，属于集体所有。”⑨类似的，根据1982年2月宪法修改委员会秘书处为委员会第二次全体会议准备的宪法修改草案(讨论稿)说明，城市土地国有是“我国实际情况的反映”。⑩据此，该条款看似不过是对既成事实的一个宪法承认。
