2015年10月10日，交通运输部起草了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)，并向社会公开征求意见。根据《征求意见稿》，之所以要对网络预约出租汽车进行立法是为了“满足社会公众多样化出行需求，鼓励出租汽车服务创新，促进出租汽车多元化服务融合发展，保障运营安全和乘客合法权益”。按照这个目标，政府对网络预约出租汽车进行立法是为了鼓励出租汽车服务创新，那么，专车在哪些方面促进了创新？《征求意见稿》又如何回应这些创新？本文从专车的创新开始，探讨《征求意见稿》存在的缺陷，最后还将以美国加州的专车立法作为借鉴。 一、专车的创新在哪里？ 《征求意见稿》第2条指出，“本办法所称网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。本办法所称网络预约出租汽车经营者，是指构建网络服务平台，从事网络预约出租汽车经营服务的企业法人。”这种定位，意味着滴滴等公司变成了一家出租汽车公司，只不过与传统巡游出租汽车稍有不同的是，它是网络预约出租汽车。 那么，专车真的是预约出租汽车吗？对此，笔者的回答是否定的。必须指出的是，早在交通运输部出台《征求意见稿》之前，就有很多交通运输专家指出在传统巡游出租汽车无法满足市民的出行需求时，中国应当大力发展预约出租汽车服务，从而满足市民的多样化出行需求。也正是因此，交通运输部在2014年制定、2015年开始实施的《出租汽车经营服务管理规定》中，就提到要发展预约出租汽车服务，其中第20条规定，“县级以上道路运输管理机构应当按照出租汽车发展规划，发展多样化、差异性的预约出租汽车经营服务。”但非常有意思的一个现象是，尽管学者在呼吁、政策在倡导，但是现实中预约出租汽车服务并未推行，而消费者似乎也不接受这种服务。一个可以作为明证的是，到目前为止，国内开展预约出租汽车服务的城市几乎没有。 与之形成鲜明对比的是，尽管专车不为政府决策层所乐见，却在短短一年之内备受消费者青睐。以滴滴为例，从2014年8月份上线以来，已经在全国150多个城市推出了专车服务，每天的订单数超过300万单。当然，也有不少人将这种成果称之为虚假的繁荣，原因就在于现在的交易量都是建立在大量补贴基础之上，万一停止补贴，真实的市场需求又有多大？因此，他们给出的药方是，要满足市民需求，还是得回到预约出租汽车的路上，而不是像专车一样野蛮生长。 如何看待这种意见？我们先来看看美国市场的专车。到目前为止，美国的专车并没有像中国这样的大规模补贴，而且美国是预约出租汽车的发源地，也是世界上预约出租汽车最为发达的国家。但正是在这个预约出租汽车最为发达的国家，恰恰诞生了世界上第一家、同时也是目前估值最高的打车软件公司，Uber。为什么出租汽车的方式如此多样化，市场却产生了备受市场追捧的Uber？在笔者看来，原因可能有以下几个方面。 首先是技术上的因素。智能手机取代电话成为市民最为基本的通信手段。众所周知，预约出租汽车之所以产生，存在两个前提条件，一是巡游出租汽车的严格数量管制，使得居民的出行需求无法满足，因此产生了诸多身份不明的非巡游出租汽车服务。以纽约为例，自1937年通过旨在控制出租车数量的Hass法案后，纽约出租汽车数量在近60年时间里不仅没有增长，反而从1937年的13 595辆控制到12 000辆以下。尽管纽约市政府通过提高出租车价格来抑制市民出行需求，但最终的结果反而是产生了管制外供给，在20世纪50年代的曼哈顿地区，出现了只提供预约服务的便利车(Car Service or Liveries)：因为它只提供预约服务，不在街上巡游，因此不受Hass法调整。从1964年到1971年，法外的便利车从2 500辆增加到了9 300辆。二是电话的普及。电话使得普通居民能够通过它预约出租汽车，无需在街头扬招就可以获得出租汽车服务，尽管那时候还未出现移动电话，但公司可以通过无线电调度技术作为调度手段——该项技术到目前为止还是绝大多数预约出租汽车提供服务的基本手段。正是在这两种因素作用下，预约出租汽车服务在1970年代的美国终于由灰转白，拥有合法身份并数倍于预约巡游出租汽车。 传统预约出租汽车服务的最大弊病就是成本。预约出租汽车公司必须投入大量的人力在后台接听乘客用车需求的电话，然后将指令下发给司机，司机接收到指令后再到指定地点为乘客服务。这种高度依赖人工指令的调度方式既无法应对用车高峰期的需求——凡是在高峰期打过用车电话的人都有过这样的经历：要么电话无法打通，要么没有可调遣的汽车，同时还因为人工成本缘故无法实施规模化经营，也正是基于这一原因，我们在几乎所有的服务业都能见到连锁经营，但出租车行业却是例外。 但依赖于智能手机的App却改变了这一切，只要服务器的空间足够大，打车软件就可以为无数的约车人提供服务。相对于庞大的订单发生数，平台硬件所增加的成本几乎可以忽略不计，它的这个特点恰好和传统的预约出租汽车服务相反：传统预约出租汽车公司会出现边际收益递减，而打车软件则是边际收益递增，用户数越多则用户体验越好——无论是司机还是乘客。也正因此，拥有5 000人的滴滴公司可以为中国几百万辆出租汽车和专车提供服务，这对传统的预约出租汽车公司来说是不可想象的。
