始于20世纪70年代末的市场化改革，见证了中国经济的迅速发展与社会的深刻变迁。一方面，与改革开放之前相比，当前中国制度环境更加宽松，日趋多元的利益主体需要寻求更多救济或表达的出口。另一方面，国家转型过程中发展的新职能，创制的新政策和推动的新项目无一不在催生新的社会抗争（黄冬娅，2011），这对政府的社会治理能力提出了严峻挑战。因此，数量持续增加、表现形式愈发复杂的各类纠纷与矛盾之中浓缩了当代中国社会的重要特征：社会矛盾的不断加剧提升了被剥夺者的表达需求，而政府在舆论导向、政策供给与具体实践方面创造了更为宽松的外部环境，为矛盾与诉求的表达提供了制度空间。 在国家应对社会矛盾的过程中，信访制度承担了权益救济、纠纷化解与表达不满等众多功能，被广大民众用作表达不满或寻求救济的重要途径。（李秋学，2009；肖唐镖，2014；王浦劬、龚宏龄，2012）与此相对，在从中央到地方各级政府的治理实践中，“维护稳定”的政策目标被具体化为“非正常上访”或群体事件的数量，①中央通过科层压力考核的方式，以此作为评价地方政府维稳工作的依据。（李国强，2012；王汉生、王一鸽，2009；Landry，2008）对矛盾、纠纷与不满的应对与处理不仅融入基层政府治理活动的“日常”（routine）实践，也构成了政府与普通民众互动的重要内容。近若干年以来，高位运行的信访数量与越级、集体与重复上访等“非正常上访”频繁考验信访体系的容纳限度，这一现实问题使国家在强调控制信访总量，加强对基层政府的维稳绩效考核的同时，也不断尝试通过规范建设与法治宣传将社会矛盾与纠纷引入制度化、规范化的途径，鼓励民众依法维权。 在相关理论成果中，许多研究者将信访作为一种非正式的纠纷解决机制与维权救济途径，②并将其与更具制度化特征的诉讼程序进行对比，以此讨论当代中国基层治理的诸多特征。例如一些研究者认为，作为一种纠纷解决机制，诉讼是普通民众用于解决同政府之间纠纷的策略之一，在实践中与上访等其他策略交替使用，因此通过司法途径解决行政纠纷同其他解决机制之间并非相互排斥；（O'Brien & Li，2004）与这一观点类似，一些学者认为在草根行动中，法治与“人治”、司法与非司法的界限并不重要，真正重要的标准是某种手段在表达利益、解决纠纷方面的实用与否，（应星，2007）面对涉及行政权力的纠纷时，党政渠道与司法渠道都是基层民众较为普遍的选择，构成一种“事实上的双轨制度需求”（程金华，2009）。可以发现，无论对“信访”或“诉讼”的选择，都是当事人对其行动成本与潜在收益进行策略性权衡的结果。在上述研究基础上，本文同样以信访与诉讼两种救济途径为例，分析二者所营造的不同场域对当事者行为规则、话语选择与表达方式等方面的影响，并进一步发掘“信访”与“诉讼”两种具体制度设置背后所蕴含的“大众主义”与“法制理性”③两种政策导向的并存、交织和碰撞。 一、大众主义与法制理性：当代中国的政策治理导向 改革开放之后，国家治理权威的基础经历了从“政治合法性”向“绩效合法性”的转变（冯仕政，2011）：经济发展成果和规制、服务领域的绩效取代了意识形态控制，集中力量创造高速经济增长的同时，尝试更加务实与更具技术官僚属性的治理方式。在中央层面，国家宣传的主流意识形态更具包容性和实用主义特征，在政府工作中引入“专业性”、“科学决策”与“治理现代化”等更具技术官僚色彩的概念；（薛澜，2014）在地方层面则通过司法改革与政府职能转变等举措，尝试将各级政府行为纳入到法治化和规范化的轨道之中，通过“行政吸纳政治”的方式确立公共合法性的基础。（渠敬东等，2009）构建现代行政体系的同时，国家并未放弃从毛时代（Maoist Era）“大众主义”政策传统中发掘制度传统和符号资源的尝试。（Heilman & Perry，2011）就制度和政策的目标设置而言，为克服社会变迁与经济发展过程中出现的结构性不平等，国家在整体政策导向上对弱势或边缘群体赋予相当程度的倾斜，包括涉农群体、低收入人群、城市流动工人在内的经济上低收入、政治上低影响力的弱势群体成为社会政策重点关注对象，（王绍光，2008；郑广怀，2010）在其运行过程方面，更加注重民众参与、宣传普及与社会效果，公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量，其执行过程更加贴合基层民众的需求。与此同时，在主流价值的传播方面延伸了“群众”概念的内涵，借助民生、和谐、服务、公正或普惠等富于时代气息的修辞重述毛时代“大众主义”精神内核，例如最近几年来群众路线从中央到地方的贯彻与实践就是这一趋势的生动体现。 作为对以科层理性为核心的“常规行政”过程与刻板官僚作风的批判，大众主义政策传统推崇民间经验智慧，以及简单、灵活与机动的执行方式，（马原，2013）善于调动乃至迎合民众情感以迅速广泛实现宣传、教育和动员目标，在意识形态体系中将“人民群众”的力量与地位推崇到相当的高度，在国家话语体系中的重要体现即是作为工作方法与价值观念的群众路线，而在理论上，信访制度可看作是中国共产党群众路线、人民民主等执政理念在社会治理领域的展开和定型。因此，“法制理性”与“大众主义”两种政策导向并行不悖，融合在从中央到地方的社会治理过程之中。在制度设计与政策执行方面，灵活变通的执行手段附着于确定具体的规则程序，既注重依托专业知识、明确分工与成文规则构建常规治理过程，也推崇简化、灵活机动的执行方式与非常规动员手段。具体到本文所讨论的社会矛盾的应对与处理中，国家一方面不断强化规范化维权途径的建设，在完善制度供给的同时通过普法宣传、送法下乡、送法下基层等措施使司法成为基层群众更加易于接近的救济途径，倡导通过规范、有序与理性的方式实现民众与政府的对话，借此将基层矛盾纠纷引入更为制度化的诉讼领域，健全社会矛盾纠纷预防化解机制。④与此同时，国家对颇具大众主义制度特征的基层信访工作给予相当重视，在总体政策导向上将信访工作赋予“构建社会主义和谐社会的基础性工作”的高度，在具体实践中，鼓励基层信访“以人为本”与“服务群众”的工作原则，允许基层政府根据具体情境，从“策略工具箱”中灵活调动各种手段，例如妥协让步、惩戒强制、精神安抚、利益分化、忽略放任、协商调解或上述各类手段的结合。
