欧盟是一支独特的全球性力量，作为一体化程度最高的区域性组织，既非主权国家，又拥有类似国家的主权性权力，是一种过渡性政治结构，处于一般意义上的国际组织和联邦国家的中间状态，几十年来其规模、职能、权力不断调整变化，与此同时其内部差异和累积的问题也愈来愈多，也正因为如此，其发展前景一直广受关注。乐观主义者有之，认为“危”即是“机”，更大的危机也意味着更大的机遇。悲观主义者亦有之，认为欧盟已毫无希望。①近年来，欧盟持续遭遇危机冲击，债务危机、乌克兰危机、希腊危机、难民危机、恐怖主义等危机重重叠加，既暴露了欧盟种种内在的结构性缺陷，也严重冲击其国际形象，欧盟衰落趋势更为明显，引发关于欧盟未来的更多讨论。②本文试就与此相关的几个问题进行评析。 一、倒退风险增大 欧盟近年来所遭受的重重危机，很大程度上是其几十年来持续深化、扩大后反作用力爆发的结果，而欧盟作为一个主权国家联合体，难以应对危机，倒退、解体风险将长期存在。 其一，申根区岌岌可危。与单一大市场、欧元一样，以人员自由流动为主要精神的申根区是欧洲一体化最主要也是最具象征性意义的重大成果之一。1985年，德国、法国、比利时、荷兰和卢森堡5国签署《申根协定》，宣布取消五国之间的边境管控，1995年该协定正式生效，目前已有26国加入，其中多数是欧盟成员国，也包括非欧盟成员国的瑞士、挪威等国。申根区内，人员和货物可以自由往来，大大促进了欧盟经济发展和文化、社会融合，有力推动了欧洲一体化进程，特别是在司法、内务等领域的合作。但近年来，特别是2015年以来，欧盟遭受重大恐怖袭击及难民危机，申根机制承受前所未有的巨大压力。 这种压力主要体现在申根区内成员国间互信的下降，甚至相互猜疑。申根区自启动以来，区内各国民众可以像在一个国家内部那样不受限制地自由流动，但并无一个中央或集体层面的执法机构负责整个申根区的内部安全及外部边境管理。欧盟在波兰首都华沙设有欧盟边境管理局，但经费、人员及职能等均极为有限。申根区意味着成员国放弃对本国边境的控制主权，其运作主要基于区内各成员国彼此的相互信任，即相信其他成员国有能力和意愿管理好其外部边界，并考虑、维护好其他成员国的安全利益。目前看，这种互信正受到严重侵蚀。一是对其他成员国能否管理好本国潜在恐怖分子质疑的增大。法国巴黎2015年11月13日再遭严重恐怖袭击后，申根区内此前的担心变成现实，即恐怖分子很好利用了申根区不受限制的自由流动。法国总统奥朗德称，巴黎恐怖袭击是“在叙利亚策划，在比利时准备并组织，最终在法国实施”。③主犯阿巴乌德能从叙利亚自由旅行至法国，法国竟然未能从其他申根区国家提前得知任何信息。显然，申根现行体制下边境管理漏洞很大，境内人员流动缺乏持续有效监督，成为欧洲恐怖主义一大“黑洞”。二是难民潮持续冲击下的各自为战。自2015年夏季开始，来自叙利亚、阿富汗及非洲等地难民持续涌入欧洲，目前已超过100万人。在压力之下，申根区各国从本国利益出发，各自为政，相互指责。根据《都柏林协议》，难民应在抵达欧洲的第一个国家进行登记并等待安置，欧洲北部国家指责意大利、希腊等地中海国家没有做好难民登记和指纹采集工作，放任甚至鼓励难民离开本国前往其他国家，荷兰首相吕特称，除非能保证边界安全，否则欧盟将面临罗马帝国一样的命运；④地中海各国则认为欧盟其他国家没有展现足够的团结精神，将难民问题视为边缘国家的问题，没有提供足够的帮助和支持。德国在没有咨询其他申根区国家意见的情况下，单方面打破《都柏林协议》，向叙利亚难民无条件开放边界。德国宣称此举是紧急情况下的人道主义考虑，但却事实上起到“鼓励”难民涌入的效果。匈牙利总理欧尔班称德国为“道义帝国主义”，⑤法国总理瓦尔斯抱怨“不是法国决定要开放边界(暗指德国)，我们不能再接收难民”。⑥在欧盟境内难民安置问题上，各国也是相互推诿，欧盟安置16万难民的计划遭各国特别是波兰、匈牙利等中东欧国家抵制，沦为一纸空文，而且相比已进入欧盟的100多万难民，这一计划本身也是杯水车薪，无济于事。 互信下降的结果是本位主义、民族主义的上升。匈牙利率先在本国边界竖起围栏，其他国家包括奥地利、瑞典、德国等所谓“难民友好型”国家纷纷效仿，或筑围栏，或恢复边界检查，甚至干脆关闭边界。难民问题也进一步刺激欧洲各国极右势力的发展，法国国民阵线、瑞典民主党、德国“选择党”等极右政党主张恢复本国边境控制权，拒绝接收难民，支持率大幅上升。申根区摇摇欲坠，欧洲理事会主席图斯克称，申根区“正处在崩溃的边缘”。⑦欧盟委员会主席容克称，“如果申根区不保，欧元也将失去存在价值”。⑧德国据称正考虑“B计划”，即将不合作的希腊、中东欧国家等排除在外，建立一个“迷你版”申根区。⑨ 其二，欧元区问题仍在累积。在申根区遭受冲击之前的几年，欧洲一体化的另一重要象征欧元是各界关注焦点。2012年下半年以来，随着欧洲主权债务危机的缓解，欧元逐渐站稳脚跟，欧元区解体论消退。然而，2015年上半年希腊“退欧”危机的再度爆发显示，欧元与危机仍如影随形，欧元的未来再次受到强烈质疑。这一质疑最主要依据是，主权债务危机以来，尽管欧元区为维护其完整性及可持续发展，采取了一系列前所未有的重大措施，包括签订“财政契约”，设立救助基金“欧洲稳定机制”，建立银行联盟等等，但并未解决其结构性矛盾，即只有统一货币，而无统一财政和中央政府。从欧盟主权债务危机期间的经验看，这一结构性矛盾的持续发展可能导致严重后果。由于没有统一财政和转移支付机制，像希腊这样债务负担沉重的国家得不到及时减债，不得不负重前行，希腊与欧元区2015年8月达成的860亿欧元救助协议进一步增加了希腊的债务负担，制约其经济增长，希腊再度爆发危机只是时间问题，也就是说，希腊退出欧元区的可能性仍存。从2015年欧元区应对希腊危机的情况看，德国及多数欧元区国家已开始认真考虑希腊的退出问题。从德国等国立场看，希腊可能是特例，甚至认为希腊退出对欧元区是好事。实际上，希腊一旦退出，将永久改变欧元区作为一个货币联盟的游戏规则，即成员国退出是可能也是可行的，禁忌一旦打破，市场会紧盯第二个、第三个可能的退出者，葡萄牙、西班牙、意大利等国都可能成为下一个目标。如意大利加入欧元区之前经济尚能保持一定的增长速度，但自加入欧元区以来经济实际增长率几乎为零，民众生活水平反而下降，目前，相当一部分意大利人支持脱离欧元区也就不足为怪。欧元区因此可能沦为随意性较大的固定汇率机制，一旦如此，也就意味着欧元区的终结，甚至最终威胁到单一大市场。
