已有关于中国纵向政府间关系的研究，言必称中央与地方关系，而这里的“地方”多指省级政府。比如，傅高义指出，邓小平时代改革的重要内容之一即是中央向省级政府放权。①聚焦中央与省级政府之间的关系，似乎已成为中国纵向政府间关系研究的传统。②郑永年指出，对中国“行为联邦制”的分析不仅是对中央和省级政府间关系的理解，也适用于省政府和县市政府之间的关系。③这些研究将中央作为讨论中国分权的当然起点，忽视了地方政府间关系在研究中国分权问题中的重要性。事实上，省以下地方政府的情况并不像我们想象的那样简单，这在中国最末端的政府层级——乡镇政府体现得尤为突出：一方面，乡镇政府的权力配置结构及内容与上级政府有所区别。例如，乡镇政府没有独立的财政权力，同时也缺乏执法机构和权力。另一方面，乡镇政府直接面对基层民众，经济社会发展带来的新变化也使其与上级政府相比面临着更大更具体的压力。因此，以往以中央为逻辑起点、自上而下的分析方式并不能完整地刻画中国整体的分权状况。本文聚焦当代中国地方政府间关系，并基于浙江省县级政府和乡镇政府扩权改革的案例，考察地方政府间权力关系的重构。 一、已有研究述评 学界对中国纵向政府间关系的讨论多关注中央与地方关系，这主要源于学者们关于中国未来命运的争论。20世纪90年代，以戈尔德斯坦和章家敦为代表的一部分西方学者曾预言，充满危机的中国将爆发大规模社会运动，从而走向崩溃。④这种观点自发声之始就遭到了另一些学者的激烈反对，如黄亚生曾专门撰文讨论“为何中国不会崩溃”。⑤近年来，中国不仅没有崩溃，反而取得了举世瞩目的经济成就。为了探索个中奥秘，学者们逐渐将注意力部分转移到中央与地方关系的分权问题上。 一些学者提出，中国在财政、行政方面皆呈现出分权特征，它们与经济发展具有密切关系。在财政方面，黄佩华和王绍光、胡鞍钢等人指出，中国国家财政汲取能力自改革开放后出现衰退现象，甚至在20世纪90年代初期形成了“弱中央、强地方”的局面。⑥在行政方面，中央把干部管辖权从下管两级调整为下管一级后，对地方的控制力减弱，决策结果往往是领导人和各下属部门、地区达成共识和协调的结果。李侃如将这种现象描述为“碎片化威权主义”。⑦谢淑丽甚至观察到中央部委与各省之间形成了讨价还价的平台。⑧20世纪90年代中期以来，中央政府推行了分税制、撤销人民银行省级分行等一系列改革后，中央控制财政资源的能力有所提升。中国的财政分权状况呈现出支出责任高度分化而税收提取高度集中的特点。由于学者们尚未就指标体系达成一致，中国的财政分权程度尚未获得定论。⑨不过，有学者基于数据分析指出，即使在分税制改革之后，财政分权对经济增长的影响依然显著为正⑩，这实际上承认了中国存在一定程度上的财政分权。同时，学者们认为中国依然具有行政分权的有关特征：地方政府拥有的行政决策权限已成为发展型政府的形成基础，而张五常也指出中央对地方的放权让利可通过地区间竞争促进经济增长。(11) 李磊指出了中国的集权特征，并将其作为中国没有走向崩溃的重要原因。他认为，改革后的地方政府虽然拥有很大的自主权，但仍只是中央的代理人。中央坚持“党管干部”原则，通过选拔任用干部、换岗体制以及缩短任期年限，强调党对干部的绝对控制，从而形成了对地方的强大控制力(12)。 更多学者则将中国的集权特征和分权特征结合起来，讨论其对政局稳定和经济发展的作用。霍契克罗福特构建了关于集权/分权问题的政治—行政分析框架，将1979年之后的中国视为政治集权、行政分权的典型。(13)布兰查德和施莱弗基于对中国和俄罗斯的比较，指出政治集权正是中国在推行财政分权、取得经济发展的同时未走向国家分裂的原因。(14)周黎安则认为财政分权不足以构成地方经济发展的全部激励，与之伴随的政治集权则为地方官员通过追求GDP增长而获得晋升机会提供了有效激励。(15) 上述研究从政治、财政和行政角度分析了中国的中央与地方关系，这些讨论实质上是在委托—代理理论的框架内开展的：地方政府作为中央的代理人，在整个过程中充当被动接受中央命令的执行者角色。我们认为，将“威权主义”这种对中国状况先验式的判断作为潜在假设是出现上述情况的根本原因。与“威权主义”伴随的往往是“高度的中央控制倾向”，而这带来了两个后果：一是学者们将更多的注意力置于中央与地方关系，而对于地方政府间关系研究相对匮乏；二是学者们更加关心中央如何控制地方以及取得的效果，即将中央作为分析的逻辑起点，将其措施的属性(倾向于集权还是分权)作为变量，而未将地方的动态变化纳入考虑。 在已有研究中，也有学者试图将地方的动态特征纳入分析范畴。例如，欧博文和李连江指出地方层面在执行上级决策时存在“选择性执行”的情况(16)；托马斯·海贝勒、舒耕德揭示了地方干部如何作为一个“战略性群体”执行政策(17)；类似的还有周雪光提出的“战略性同盟”(18)、希尔曼提出的“地方派系”(19)等。不过，这些研究的主旨是分析地方官员的行为而非地方政府的行为，通常以对官员个体或者群体的分析替代了将地方政府作为一个组织层次的分析，从而倾向于强调官员道德品质或追求个体利益，这也是部分学者关心分权与腐败的关系以及如何克服地方俘获的原因。(20)这些对于地方官员能动性的分析，根本上还是强调地方官员对中央控制体制的回应，而这种作为执行者的视角无法真正体现地方的动态特征。 还有一些研究考察了地方政府作为组织层次引起的地方动态变化，这主要体现在地方政府创新和新区域主义的相关研究。政府创新是指政府第一次采纳某一新的项目或政策(21)，这就意味着，地方政府的创新通常处于上级的“规定动作”之外。白惠娴通过考察温州模式，认为中国改革开放的动力来自自上而下和自下而上两个方面，中央政府的作用仍是主导性的。(22)她并未否认地方在改革动力方面的主动作用，而地方的改革动力也成为了学者们开展地方创新研究的基石。在此基础上，朱旭峰和傅士卓等围绕地方创新的扩散、地方创新的制度化等问题开展了讨论。(23)
