中图分类号：D815.6 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2015)06-0030-10 近年来，地中海难民沉船事件频频发生，仅2015年4月，就先后在意大利、利比亚、希腊海域发生3起重大难民沉船事故，造成26,000多名难民命丧地中海。正是这一周内3起严重的海难事故，拉开了欧洲难民危机的序幕。随后，欧洲难民危机一再发酵，而德国由于是难民的首选目的国①，受到的挑战最为严峻。 相当长时间以来，德国一直在接纳难民，但是由于数量并不多，因此，并未引起各方的关注。当时，从难民来源国及地区来看，在德国提出避难申请的人主要来自科索沃等西巴尔干国家、厄立特里亚等非洲国家以及伊拉克和叙利亚等中东国家。2014年以来，随着伊斯兰国(IS)的异军突起，来自叙利亚的避难者人数急剧上升，所占避难者的百分比也迅速上升到第一位。②从数量上看，2014年，德国接受的避难申请总数已经位于工业国家之首，人均接纳数位列第二，仅排在瑞典之后③；2015年上半年，与欧盟其他国家相比，德国接受的避难申请总数更是以15万的绝对数遥遥“领先”④。有预测显示，德国2015年接纳的难民人数总计将超过100万。 面对这场严峻的欧洲难民危机，在欧盟内居于领导地位的德国如何领导欧盟展开危机应对，引起了人们的密切关注。德国在危机不同时期的不同表现及其变化原因以及德国危机应对政策所产生的影响，这些是本文探究的主要内容。 一、德国政府在欧洲难民危机中的表现及其应对政策的变化 在笔者看来，德国应对此次欧洲难民危机的表现可大致分为三个阶段：犹豫阶段、欢迎阶段以及重新收紧阶段。 1.犹豫阶段 如前所述，2015年4月，地中海接连发生的沉船事故使得有关难民问题的讨论呈现白热化状态。对此，欧盟委员会提出了防御方案，包括以增加欧盟边境管理局(Frontex)的人力与资金和扩大搜救范围为主的“十点计划”⑤；5月，欧盟委员会提出各成员国应承担相应责任，接受有约束力的“难民配额”，这涉及已经到达意大利和希腊的4万名避难者和那些主要来自叙利亚、居留在叙利亚边境国家的2万名难民⑥。各成员国就此展开激烈争辩。在6月的欧盟首脑峰会上，各国在防御问题方面达成一致意见，但在“难民配额”问题上争执不下，只是勉强通过接纳已被认可的、尚未进入欧盟境内的2万名难民⑦。德国政府对欧盟委员会的这两项决议总体都表示支持，但由于各成员国无法就“难民配额”达成一致，德国也未做出更为积极的努力。 应该讲，这一阶段德国表现冷静，这例如也反映在默克尔“弄哭”巴勒斯坦小女孩这一事件上：在录制一次电视节目时，默克尔对这位即将举家被驱逐出境的小女孩表示：“我理解你，但是我必须说……政治有时是残酷的……你要知道，黎巴嫩的巴勒斯坦难民营里可有成千上万的人，要是我们说声‘你们都过来吧’，到时候我们可控制不了局面。”默克尔虽然内心想要安慰对方，却又同时不得不表现得如此“冷血”⑧。德国的犹豫及无能为力可见一斑。不过，此时默克尔已经逐步意识到了难民问题的严重性，她极其坦白地表示，为难民危机找到一个欧盟共同的解决方案，是她执政以来欧洲所面临的最大挑战。⑨ 2.欢迎阶段 虽然欧盟各国无法就“难民配额”达成一致，但避难者涌入欧洲然后涌向德国的势头却并未停止。为加快避难申请的处理速度，德国政府双管齐下。对于来自塞尔维亚、科索沃等西巴尔干地区的避难申请者，德国政府多次表示，他们将不会在德国获得难民身份。在8月底的“西巴尔干国家峰会”上，德国更是表示，愿意加强与该地区各国的合作，但作为回报，这些国家的领导人必须管控好本国的人口流动，且作为中东难民逃往欧洲内陆的重要关口，这些国家须起到一定的“缓冲作用”，减少进入欧洲的难民人数。⑩ 与此形成鲜明对比的是德国政府对待叙利亚避难者的态度。根据《都柏林公约》，难民必须在他们抵达的第一个欧盟国家提出避难申请，不过，早在8月21日，德国联邦移民和难民署就表示，凡是来自叙利亚的避难申请者，将不必再遵守《都柏林公约》，也就是说，德国不再根据公约的要求，审核他们此前是否从另一个成员国进入欧盟，并因此将他们遣返回该成员国。(11)8月23日的海德瑙(Haidenau)事件、8月27日在奥地利一辆货车上发现的70多具难民尸体以及9月3日在土耳其边境发现的小艾兰尸体，这一幕幕触目惊心的事件促使德国总理默克尔在难民政策上的立场发生了彻底转变。9月5日，经过艰难的谈判，默克尔与奥地利、匈牙利领导人达成一致意见，允许滞留在匈牙利的难民进入德国。然而，这一决定并没有平息匈牙利总理奥尔班(Viktor Orban)的不满，他指责欧洲难民危机是德国一手造成的，难民因为德国较高的社会福利本来就不愿意留在匈牙利，而匈牙利却不得不按照《都柏林公约》履行自己守护边界的职责。(12)在德国国内，多数民众对默克尔的决定表示支持，也主动为难民提供各种帮助，德国国内洋溢着“欢迎文化”。
