中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2016)01-034-12 公众参与已经日益成为公众考量重大行政决策正当性的“命门”。“限牌令”就是典型，天津、深圳、杭州等政府出台的“限牌令”，均因公众参与程序的缺失而备受质疑。以杭州为例，2014年3月25日，杭州发布“限牌令”，决定自3月26日零时起实施小汽车“限牌”政策。消息甫一发出，舆论即将矛头指向“半夜鸡叫”式的决策出台和公众参与程序的缺失。① 同一时期，此类事件层出不穷。3月30日，广东茂名发生PX项目群体性事件，这是继厦门、宁波、大连等地之后，因PX项目争议导致的又一起群众聚集事件，争议焦点仍落脚在环评程序中公众参与的缺位。②一个多月后，5月10日，5千余人聚集在杭州市余杭区九峰村抗议垃圾焚烧厂项目，而对“秘密开工”的担心再次成为聚集事件的缘起。③ 类似事件持续上演，可以看到，公众参与已日益成为考量行政决策正当性的“标尺”。其背后的逻辑是视公众参与为当然的制度安排，在决策生成中嵌入这一装置，将极大保障决策的科学性和民主性。这本无可厚非，但需要注意的是，公众参与在决策生成中是否可能、是否可行、是否必须以及是否唯一，这些问题并非毫无疑问。换句话说，从研究者角度，公众参与从学理和实定法上“落地”的制度支持条件仍需被进一步检视。而从决策者角度，公众参与的机能应如何有效发挥？诸如谁来代表公众、选取何种参与形式、如何与公众交流风险、参与的程序和技术如何把握、哪些决策构成了公众参与的例外、参与机能未能有效发挥时又如何补强决策正当性等等问题仍需被进一步回答。这些问题促使我们重新思考公众参与在决策生成中的角色设置。 一、为何公众参与在实践中被屡屡虚置？ 对于行政决策中参与程序的缺失，公众一般会从两个方面来理解：一是理论界对于参与机制的论证还有待丰富；二是各层级规范对于参与制度的规定仍有待具体。 基于这两点认识，公众寄希望于学者和政府能够在学术和规范上作更多的努力。但是，通过资料梳理可以发现： 第一，学理上已为公众参与作了充分的“鼓与呼”。包括论证其在制度土壤、决策机理等方面的正当性基础；④论证其在参与者的心理机制、民主成长及公民与政府关系等方面具备的制度优势；⑤论证其与风险社会、国家治理、政治认同等时代需要间的契合，⑥等等。 第二，实定法上对于公众参与的态度并非似想象中那样语焉不详，而是形成了从中央到地方各层级的规范体系和制度文本。⑦ 不过令人遗憾的是，公众参与在实践中并没有得到上述学理上和实定法上的“优待”，而是在实践中或被屡屡虚置，或成为诟病决策的事由。这就需要我们重新回归对公众参与之制度优势与劣势的理性认识：作为一种形成治理共识过程中的利益表达和分配机制，公众参与并非总是“万精油”，而是受制于其制度运作的成本和条件限制。 第一，信息不对称导致的参与不能或无效。 “政府信息输出的‘质’和‘量’，与公众参与所能提供的信息输入的‘质’和‘量’成正比”，⑧公众有效参与的前提应当是以所涉决策的相关信息充分、透明为基础，信息大量缺失不仅会伤害参与热情，更使得参与变得盲目、徒然，所提意见没有意义，也无法展现参与能力，错误的、有偏向的信息会误导参与，“甚至把公众参与当作实现政府不良目的的工具”。⑨ 第二，对参与成本的忌惮。 “民众参与的程序成本，往往相当高昂，程序愈正式，愈繁复，程序成本就愈高得吓人”，“正式程序的资源成本和拖延成本不仅行政机关要承受，私方当事人也要负担，而且可能会严重影响行政机关有效履行其职责”。⑩如果说这些成本是实现公共利益不得不付出的代价的话，那么借助这样的程序谋取私利就变得不能忍受了，“通过诉诸正式程序而给对手造成拖延的成本，显示出策略上的优势，而律师们不可能轻易放弃这些优势”。(11)成本，尤其是时间成本的难以承受往往成为行政机关排斥公众参与的重要理由。当然，反对意见认为，行政机关虽然在前期花费了一定的时间和精力邀请各方参与决策生成，但是减少了后续决策执行过程中花费在消除误解、打破隔阂、排除执行障碍上的时间和精力。 第三，公民社会的未完成以及公众影响力需求的未满足。 在公民社会不发达的国家，公民意识普遍低迷，对公共生活冷淡，对决策生成漠然，久而久之，决策习惯了参与的缺席，公众也习惯了参与的虚置。而就不同议题而言，个人兴趣、可支配的时间等，均会影响公众参与的热情度，使得决策者很难获得对参与效果的稳定预期，一些努力也会因为潜在参与者缺乏参与兴趣而受挫。 仍以杭州“限牌”事件为例，2014年第一次颁布这一政策时，公众反应强烈，谴责政府决策缺失参与程序，但是当2015年第二次修订政策时，公众却响应者骤减。(12)正如托马斯所说：“管理者如果忽视了公众的影响力需求，特别是当他们过分重视参与而不太看重决策影响力的分享时，公民参与过程就会面临失败的危险。公众要么会感到缺乏激励机制而不愿参与，要么会按照管理者所愿积极参与，但不久就会因为自身的影响作用太有限而变得非常沮丧，并对参与不再抱什么幻想。以后，这些参与者将会对是否回应管理者发出的公众参与号召进行审慎的考虑”。(13)
