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容积率指标管制为我国控制性详细规划的重要组成部分，承担着对城市特定地块土地开发强度的控制功能。我国实证法对容积率指标践行的是单一公法管制模式，已难以适应当下社会经济迅速发展的需要。从实现控制性详细规划之弹性化、走出控制性详细规划管制失灵的困境以及回应给付行政理论和实践的发展来看，亟须实施容积率指标交易模式。在法律性质上宜将容积率指标交易界定为土地开发权交易。针对土地开发权交易的法律规制策略，应分两步走：一是在现行法没有对土地开发权及其交易作系统性规制前遵循解释论范式，可适用地役权制度的相关法制资源，但这仅是过渡方案；二是基于土地开发权及其交易自身的独特性，遵循立法论范式，对土地开发权及其交易予以系统性规制，这是理想方案。
此外，在容积率奖励基础上发展起来的容积率转移被视为一项用于平衡市场开发与空间资源保护的弹性调控技术，⑧亦被广泛用来实现历史街区更新、古建筑保护、旧城改造⑨以及生态环境保护等公益目标。例如，某单位拟将一栋20世纪50年代建设的办公楼拆除重建，规划部门审查时发现该办公楼具有独特的建筑风格，应予以保护，于是建议该单位不要将其拆除。为满足该单位增加办公面积的需要，规划部门同意将该办公楼对面的另一栋规划建筑高度限制放松。⑩显然，这是运用“容积率转移”方式解决历史建筑保护难题的经典案例。实际上，作为历史文化名城的北京，拥有众多的历史文物古迹，通过容积率转移方式保护这些历史文物古迹，亦早已存在于土地开发规划管理实践中。(11) 由此可见，容积率指标交易的两种模式——容积率指标奖励和容积率指标转移——在我国实证法上虽无明文规定，但在实践中对宣示我国现行容积率指标单一行政计划配置模式的改革、助推城市开发管理中的利益平衡、协调“保护”与“开发”之间的矛盾以及节省城市公共资金的投入等方面(12)都具有非常重要的意义，甚至在一定意义上代表我国容积率指标管制模式改革的未来走向。因此，在这一背景下如何从法理层面系统审视这一新生事物，以加强法制建设，为其能在中国法上“落地”提供理论指导，无疑是我们面对这一新生事物的理性选择。是故，本文拟就容积率指标交易的正当性基础、法律性质以及法律规制等基础理论难题展开深入的法理研判，以为其制度的系统性建设提供理论支撑。 二、何以产生：容积率指标交易正当性的法理诠释 对于容积率指标交易，为保障其在实践中有效运行，对其法律性质和法律规制予以明定固然重要，但作为一项新生事物，在我国现行法尚未接纳前，从法理层面论证其正当性，为其合法性基础扫清理论上的障碍，无疑是基础性和前提性工作。这不仅是其理论上进一步展开的逻辑前提，更是决定其实践能否顺利开展的关键。为此，下文拟从法理层面深入阐述其正当性基础。 其一，容积率指标交易是实现城市控制性详细规划弹性化的内在要求。就我国城市规划制度而言，城市总体规划和控制性详细规划分别对城市的土地开发建设起着宏观和微观层面的导向作用，容积率乃是控制性详细规划中一项特别重要的刚性指标，属于指令性指标范畴。依《中华人民共和国城乡规划法》第38条的规定，受让人通过国有土地使用权出让合同取得国有土地使用权之后，其容积率指标已经确定，不得随意更改。 从规划理论来看，这一做法是建立在传统行政规划追求单纯理性、确定性和刚性之目标(13)基础上的结果。而现代行政规划理论发展表明，行政规划本质是“技术支持下的政策制定与执行过程，具有未来导向、有限理性和社会公共性等特征”，(14)因此行政规划本质上是非理性的，面临着多种不确定性和变动性的因素。(15)一方面，城市规划是对城市未来很长一段时期内的预测和安排，而不断变化的社会经济发展形势导致传统的静态规划本身存在许多不确定性，其稳定性也只是相对的；(16)另一方面，规划师在制定城市规划时对其所获取的信息在加工处理过程中免不了个体主观判断因素的存在，而这必然影响到规划本身的理性和科学性。此外，规划的编制和实施过程又会受到不同利益群体和集团的影响。因此，误认为获得充分的信息和经过严密的推理，即可制定科学的规划，进而实现规划的理性、确定性和刚性目标，无疑是不切实际的。换言之，由规划机关事先确定的容积率指标往往并不能完全满足实践发展的需要。不断变化的实践往往使得事先确定的指标管制模式步入僵化的运行困境，规划束缚实践现象的发生亦就不可避免。因此，克服传统规划僵化性的弊病，实现规划的弹性化，无疑是遵循规划非理性、不确定和变动性之内在规律的要求。而在具体的实现方法上，容积率指标交易这一市场方式无疑是更为理性的方案。(17)
