一、引言 “三农”问题一直是中国农村改革的核心问题，而农村土地问题与农村、农民、农业等“三农”问题紧密相关。土地一方面是农民基本生活保障的资源载体，另一方面也是农民最重要的生产资料。土地承载着农民维持生存和实现发展的两个功能，这两个功能在不同时期，侧重有所不同。在计划经济时期和改革开放初期，土地更多承载着保障农民基本生存条件的功能。随着近年来我国非农经济的迅速发展以及城市化的加速，大量农民开始逐渐部分或完全摆脱农业生产选择进城务工，农村闲置土地的情况随之而来，甚至还有愈演愈烈的趋势。当前，土地承载的维持农民生存的功能正在逐渐弱化。相反，土地所承载的农民实现发展的功能日益突显。农村土地流转是我国当前深化土地制度改革的一项重要举措和政策创新，目的在于维持现有产权制度框架不变的前提下，遵循市场经济的基本原则和现代农业的发展趋势，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化资源配置，尝试多种合作经营，实现农业规模经济，加速农业产业化，实现农民增收，最终保障农民对土地等生产资料的财产权和收益权。本文回顾、评述近年来学术界关于农村土地流转的相关文献，包括土地流转的制度背景、影响因素，以及当前农村土地流转的模式等。结合已有研究，从稳定地权、效率与公平的关系、维护农民自主决策的权利、理解产权理论与政策实践之间的矛盾、探求深化改革的空间五个维度，解读2015年11月2日党中央国务院印发的《深化农村改革综合性实施方案》中关于农村土地制度改革的有关内容，思考下一步执行农村土地流转政策需要注意的事项。 二、农村土地流转的制度背景 要实现农村土地流转，保障农民对土地等生产资料的财产权和收益权，不可避免地要涉及土地制度背景的内容。因为从一定意义上讲，农村土地流转只是土地制度框架背景下具体政策层面的内容。我国30多年来的农业改革与农村经济社会变迁，核心是经济产权和政治权力在国家、集体、农民间的再分配①。当前中国农村地区经济制度的核心内容是土地产权制度。20世纪80年代在农村推行的家庭联产承包责任制是我国农村现行的一项基本经济制度。农村土地，不论是耕地还是宅基地或自留地，除了法律规定属于国家所有的之外，全部属于集体所有。在不改变土地所有权性质的前提下，农民获得了土地的承包经营权，以家庭为单位承包土地。随后不断进行政策调整，进一步完善为承包关系保持稳定并长久不变。这一制度在改革开放初期大大释放了包括土地、劳动等因素的全要素生产率，解决了农民温饱问题，是那个时期土地承载的生存功能的有效制度保障。但是这种制度安排带来效率提升的同时，是以丧失规模效应为代价的。这种劣势在改革开放初期并不明显，但在城市化和农业人口向非农产业转移加剧的现阶段，这种劣势则变得无法回避。一方面，家庭联产承包责任制下“土地细碎化”在一定程度上可以保障农民的基本生存需求，而且还能缩小农民收入不平等的状况②；另一方面，“土地细碎化”对粮食产量具有显著的负向影响③。而且，“一家一户分散经营”的传统生产方式受到了资金、人力、物力的制约，难以进行规模集约化经营，不利于农地的有效利用，也不利于农业生产的风险分摊和规避④。 关于农村土地所有制下一步的改革方向曾有过不同的观点主张。一是实行农地国有。主张土地国有的学者认为，农地集体所有缺乏明确的人格化代表，即产权主体缺位，没有主体的所有权不能实现产权的排他性。其中杨经纶主张土地国有，农民永佃，实行单一土地税⑤。赵源和余必龙主张土地国有，租赁经营⑥。杨勋主张土地国有，私人经营⑦。汪三贵主张土地国有，承包经营⑧。二是实行农地私有。杨小凯认为中国应当将30％—40％的土地划为集体所有，将60％—70％的土地彻底分给农民私有⑨。文贯中认为实行土地私有是解决“三农”问题的根本出路⑩。黄少安等通过研究中国大陆1949-1978年土地产权制度与农业生产要素投入和农业产出的相关性，发现在不同的土地产权制度下，农业总产出有较大不同；综合比较后认为“所有权农民私有、合作或适度统一经营”是相对较好的制度，因为在这种制度下，“能较大程度地激励各生产要素的投入，土地和劳动等要素的利用率也较高，从而使农业总产值高速而稳定增长”(11)。三是在农村土地集体所有的产权框架下，实行土地流转，以满足农地适度规模经营的需求，补充、完善家庭联产承包经营责任制。背后的逻辑是不触动大的制度框架，只进行局部的政策改良。由于这种方案改革步子适中、社会波动小，后来演变为当下的政策取向。实现土地流转的前提是要实现承包权和经营权的分离，经过系列政策的颁布和土地管理法的修订，当前依附在土地上的权利形成了三权分置的局面：所有权归集体、承包权和经营权归农民。在承包经营期内，农民享受土地的经营收益权，包括进行农业生产获得的收益、农民流转土地承包经营权的收益和土地被征收时获得的收益等。在农民对土地拥有承包经营权的基础上，政府鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包经营权。 简言之，我们所说的土地流转就是流转土地经营权，流转的是土地的某个时间内的占有权、支配权和使用权。所以，农地的流转只是农户对于农地经营权的交易行为，而不是对于农地完整产权的交易行为。另外，刘芬华指出农地流转属于“市场化”的农地经营权交易行为，而农地的行政调整以及农户之间的代耕行为，尽管与农地流转紧密相关，但并非农地流转(12)。 农村土地流转一直以来都是政府和社会关注的热点。特别是今年，党中央、国务院接连下发了多份涉及土地流转的政策性文件。2015年1月22日印发了《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，其中最为核心的产权交易品种就是农户承包土地经营权。在2015年8月24日印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中，明确提出“按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展‘两权’抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入”。2015年11月2日印发的《深化农村改革综合性实施方案》，强调落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护。目标是到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善。在中国共产党第十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，还提出了促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，这也是和加速农村土地流转改革紧密相关的。
