美国的北极战略

      冷战结束后，随着东西方关系的缓和，北极地区的战略重要性有所下降，战略价值一度被忽视。然而，由于气候变化导致北极冰融，北极地区的经济价值和生态环境保护等问题日益凸显，得到北极国家的重视。2007年8月2日，俄罗斯科考队员在北冰洋洋底插上俄罗斯国旗，此举让本已发酵的北极热进一步升级，导致北极地区的战略价值迅速上升，北极议题再次成为国际社会关注的热点。长期以来，美国联邦政府因不够重视北极地区，饱受阿拉斯加州学者和官员诟病。奥巴马政府执政后，这一局面得到较大改观。奥巴马政府十分重视北极事务，将夺取北极地区的话语权和领导地位确立为美国的重要战略目标。美国政府对北极战略的调整，受到了国内外学者的广泛关注。近年来，相关研究成果不断涌现，①本文拟根据美国官方和智库发布的文件和报告，结合国内外学术界的相关研究成果，运用文献梳理和比较研究的方法，从美国全球战略的视角出发，分析美国制定北极战略的深层次原因以及该战略对北极秩序的影响。

      一 美国的北极战略

      1867年，美国从俄国手中购得阿拉斯加州，从而获得北极国家的身份。从领土面积和人口数量来看，俄罗斯和加拿大是名副其实的北极大国，对北极事务持十分积极的态度。相比之下，美国曾被视为北极事务“不情愿的参与者”②或北极地区“弱势”的一方。③在美国的全球战略中，北极地区的分量难以同亚太、中东、欧洲甚至非洲等地区等量齐观。然而，随着气候变化带来的影响逐渐加剧，北极地区的战略意义日益凸显，北极地区在美国全球战略中的地位逐渐上升。作为世界上唯一的超级大国和全球秩序的主要构建者，美国拥有北极国家和霸权国家的双重身份。这种独特的双重身份意味着美国在北极地区拥有明显的优势，为美国介入和主导北极事务提供了充分的理由，对美国的北极战略产生了深远的影响，也使美国的北极战略不同于其他北极国家的北极战略。美国不仅作为北极国家，从区域视角看待北极问题；更作为霸权国家，将北极战略嵌入其全球战略之中。

      2013年5月，奥巴马政府发布了《北极地区国家战略》(National Strategy for the Arctic Region)，明确指出美国在北极地区有五个方面的核心利益，包括保障美国的安全，保证资源与商业的自由流通，保护环境，解决原住民需求，以及加强科学研究。为了维护这些利益，美国需要在北极地区实现三大政策目标，包括提升美国的安全利益，寻求负责任的北极区域管理，以及加强国际合作。为了实现这些目标，美国的北极战略需要遵循四项指导原则，包括维护和平与稳定，使用可获得的最佳信息来决策，追求创新性安排，以及同阿拉斯加原住民进行协商和协调。④2015年4月，美国接任北极理事会轮值主席国。在此之前，美国北极特别代表罗伯特·帕普(Robert Papp)在白宫官网发文指出，美国担任北极理事会轮值主席国期间，将主要关注北冰洋的安全与管理、北极社区生活条件的改善和气候变化之应对这三项议题。⑤然而值得注意的是，他只重点阐述了应对气候变化的重要性，对其他两项议题则很少涉及。美国北极高官茱莉亚·格雷(Julie Gourley)也曾表示，美国在北极地区的主要使命依次是解决气候变化问题，保证北冰洋地区的安全和有效管理，以及改善北极地区原住民的生活条件。⑥

      与美国的北极政策目标相比，加拿大和俄罗斯更倾向于从北极区域的视角审视北极问题，首先关注北极的经济开发，然后才考虑如何保护北极地区的环境和维护自己在该地区的主权。美国的北极政策目标则以国家利益为出发点，倾向于从维护美国国家安全、加强北极治理和国际合作的角度看待北极问题。由于审视北极问题的视角和出发点不同，美国和加拿大担任北极理事会轮值主席国期间设定的北极治理优先领域存在明显差别。加拿大设定的五项优先领域中的前四项都涉及北极的经济和社会发展问题，第五项才是强化北极的治理。美国确立的优先领域则分别是气候变化治理、北冰洋的安全与管理以及北极社区的经济和社会发展。由于美国对北极地区的经济开发表现得“心不在焉”，加拿大竭力推动成立的北极经济理事会面临被边缘化的危险。⑦就北极理事会而言，美国虽然声称重视这一国际合作平台，但并未将其视为应对北极问题的唯一选择。

      

      

      二 美国全球战略目标对美国北极战略的影响

      (一)美国的全球战略目标

      在冷战结束后的很长一段时期内，美国稳居全球霸主地位。近年来，随着中国等新兴大国的发展和崛起，具有危机意识的美国人意识到，美国的全球领导地位正在面临威胁。⑧基于这种认识，奥巴马政府将维持美国的全球领导地位确立为美国全球战略的核心目标。2010年5月27日，奥巴马向美国国会递交了上任以来的首份《国家安全战略》报告，报告明确指出，“为了恢复美国的力量与影响力，必须寻求全球领导地位。”⑨2014年5月28日，奥巴马在美国西点军校毕业典礼上发表演讲时强调，“美国必须始终在世界范围内保持领导力，如果我们做不到这一点，那么没有哪个国家能够做到。”⑩2015年2月，奥巴马政府在最新发布的《国家安全战略》报告中进一步宣称，“问题不在于美国是否应当领导世界，而在于我们如何领导世界。”(11)由此可见，美国维护其全球领导者地位的决心和信心非同一般。美国普林斯顿大学教授约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)认为，“美国政府要维持世界领导地位，需要遵循重视多边合作、合作安全和集体行动的原则。”(12)落实到具体战略的层面，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员王鸣鸣指出，奥巴马担任美国总统后，针对“国际权势的转移”，对美国的对外战略进行了以内向收缩为特点的一系列调整。美国今后的对外战略将重点关注全球性问题的治理以及全球和地区制度建设主导权的获取，同时着力于提高在传统安全领域“离岸制衡”的能力。(13)在实施上述战略的过程中，美国将更加注重“巧实力”的运用，在强大的军事实力的支撑下，充分发挥伙伴关系和协调对话机制的作用。在对外战略收缩的背景下，美国不甘心放弃其全球领导权，试图通过继续主导全球的制度建设，来实现维护其全球霸主地位的战略目标。