一、引言：全球治理的研究现状 20世纪90年代初，詹姆斯·罗斯瑙(James Rosenau)最早提出全球治理概念并将其用来反映全球政治秩序的变化，①但这一新术语从诞生伊始就饱受争议，②尤其是在国际政治研究领域，现实主义、自由主义、世界主义等不同理论派别的学者针对全球治理概念展开了激烈争论，③宏观政治理论的争论推动了全球治理研究的发展，但近来也被批评是陷入脱离现实的空洞争论。例如美国前国际研究学会主席托马斯·威斯(Thomas Weiss)指出，如果不着眼于现实世界的变化，不以真实的全球问题为基础进行研究，则一切理论争论都对人们了解和理解世界没有帮助。④事实上进入21世纪以来，有很多全球治理研究领域的重要学者将这个问题从宏观政治理论中独立出来，从更加现实的视角研究全球治理议题，例如对全球公共品属性的研究，对不同全球治理参与主体合作的研究，以及应对现实全球治理问题的治理缺陷与困境等。⑤约翰·鲁吉(John Ruggie)很恰当地指出了这些研究与过去宏观政治理论研究的本质差异，即“政治”和“治理”存在区别，政治总是指向某些具体利益的竞争，而治理则更强调提供公共产品。⑥ 中国学者尤其是政治学领域和国际关系学领域的学者在过去二十多年中大量引入了西方全球治理研究的理论，⑦但较少有学者意识到如果全球治理研究仅仅停留在宏观政治理论的探讨层面，就无法深刻理解全球治理的现实需求。近年来，一些学者对实际的全球公共问题展开研究，⑧但整体来说结合全球治理现实需求的微观研究还不多，⑨并且没有形成独立的研究体系。此外，即使是针对具体全球公共治理议题的研究，主要还是聚焦于国际政治经济利益的博弈，较少能够从如何提供全球公共治理的视角出发进行研究。⑩ 基于以上情况，我们认为中国学界对于全球治理的探讨亟需从更为务实和微观的视角展开，以现实世界变化为基础，以实际治理问题为导向对全球治理的发展脉络进行梳理。不同于过去将全球治理视为宏观政治理论，我们从治理问题、治理主体和治理机制等要素为着眼点归纳全球治理范式，并阐述从旧范式向新范式转变的必然性。 本文将全球治理的“范式”定义为由治理问题、治理主体、治理机制和外界环境相互作用而构成的社会系统。该定义借鉴了公共管理研究中的政策系统概念。(11)已有国际政治理论中的全球治理范式研究，强调国际政治参与主体对国际政治格局的影响，(12)而本文研究的全球治理范式，则更加侧重于治理问题、治理主体和治理工具的相互作用和影响，即构建起治理“问题—主体—机制”的整体分析框架。 二、全球治理旧范式：基于传统治理机制的国际事务治理 第二次世界大战结束是近代国际社会发展的一个重要时间节点，本文对全球治理旧范式的研究即以此作为开端。二战以后，全球面临的最重要治理问题是重建和平、稳定的国际环境，并在有限范围内促进国家共同目标的实现。值得强调的是，自17世纪威斯特伐利亚体系建立以来，维持国家间的和平共存关系避免战争的发生，一直都是国际治理的主要内容，除此以外大部分社会公共事务的治理，则属于国家内部治理范畴。(13) 基于建立和平、稳定国际社会环境的目的，国家政府作为治理主体建立起了包括联合国系统和布雷顿森林体系在内的重要国际治理机制。在这些机制的建立过程中，由于美国没有受到二次世界大战的影响并且积累了大量的财富，故而占据了二战后重要国际治理机制的绝对主导权。欧洲传统发达国家也获得了一部分的领导权，而其他落后的发展中国家则被边缘化。(14)这些国际治理机制为处理国家间争端提供协商平台，各国政府通过多边谈判达成对问题的共识，进而形成具有国际法效力的国际条约(15)约束各国行为。这类基于国家政府间多边谈判而建立国际规则的治理模式，通常也被称为基于层级制的自上而下的传统国际治理机制。(16) 根据二战以后传统国际治理实践的内容和特点，本文进一步在理论上将其归纳为全球治理旧范式，具体包括以下几方面内容(见图1)。其一，国内公共事务和国际事务之间界限分明。其二，国际治理目标主要是维持国家的共存关系，避免战争，维持和平稳定的国际环境。其三，国家政府是参与国际事务治理的主要参与主体，并且主要由传统发达国家主导。其四，国际事务的主要治理方式是国家政府间通过谈判制定国际规则。我们认为，从上述治理问题、治理主体和治理机制等方面明确对全球治理旧范式的理解至关重要，这不仅反映了长久以来人们对于国际事务治理的基本认识，是目前为止仍然占主导地位的实际治理模式，而且对旧范式的思考将有助于我们分析世界发生新的变化时，全球治理的旧范式所遇到的结构性挑战。
图1 全球治理的旧范式(17) 三、范式转变的必然性：治理问题、治理主体变化及其对传统治理机制的影响 传统国际治理机制是二战以后国际事务治理的基石，但在过去二三十年内却面临越来越多的问题，例如联合国安理会难以就国际重大事件做出决定，(18)应对全球气候变化谈判的僵局，(19)国际货币基金组织改革的困境，(20)与贸易相关的知识产权体系建立与医疗可及性、生物多样性等问题的冲突等。(21)很多学者都指出传统国际治理机制正面临重大困境和问题，亟需治理机制改革和寻求制度创新。(22)
