党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策，是适应城乡发展一体化新格局、立足农业是安天下、稳民心的战略产业而作出的重大决策[1]。土地承包关系“长久不变”能够彻底锁定现有土地承包关系，取消土地承包经营权的再分配、分割和调整[2]，使农民对土地经营形成真正彻底的、明确的、稳定的心理预期，给农民吃上一颗长效“定心丸”，从而激发农民对承包地的长期投资。农民土地使用权流转须以其法律关系的稳定和长久不变为前提，因此，土地承包关系“长久不变”有助于解决农村土地流转的难题[3]，促进农地自由流转与家庭农场等主体的土地适度规模化经营相衔接，实现农业的规模化、集约化、商品化生产经营。同时，土地承包关系“长久不变”斩断了人口增减变化与土地调整变动之间的传统逻辑关系，这会对农村剩余劳动力产生“挤出效应”，客观上会加快城镇化进程[4]。另外，土地承包关系“长久不变”政策下，农民土地承包期的延长会相应地要求征地补偿标准的提高，从增加占地成本的层面抑制城镇用地盲目扩张，进而保护耕地红线。因此，土地承包关系“长久不变”已经成为当前和未来一个时期我国农村土地承包制度建设的基本方向[5]，然而，土地承包关系“长久不变”政策将使嫁入妇女、新生儿、收养子女、入赘女婿等新增人口通过集体土地发包或调整获得承包地的希望破灭，这不仅是一个关乎社会公平的现实问题，而且是很多学者质疑土地承包关系“长久不变”政策的一个重要理由[6]。另外，由于职业、收入等不同导致的农民阶层分化会诱致不同个体对土地的依赖程度和产权偏好存在显著差异，因此，如何处理贯彻落实土地承包关系“长久不变”与承包地更加“长久”地持有在土地依赖程度低的农民手中这一棘手问题，涉及到“长久不变”政策的有效性与农地资源的配置效率。尤为重要的是，土地承包关系“长久不变”政策不仅在学术界和政府部门存在着解读上的分歧与争议，而且政策的实现形式尚不确定。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确要求：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》再一次强调“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”，表明这项任务的重要性和紧迫性。因此，本文首先从起算时点、衔接过渡方式、土地承包期限、权能响应状态、配套的利益协调机制五个方面分析土地承包关系“长久不变”政策的模糊性，然后，基于土地承包关系“长久不变”政策的模糊性化解，从公平与效率的理论视角构建起土地承包关系“长久不变”政策的实现形式，以期能够为相关部门完善法律法规或为地方政府实践提供相应参考和指导。 一、土地承包关系“长久不变”政策的模糊性 土地承包关系“长久不变”政策的出台，引发了理论界高度关注，由于该政策尚未上升到法律法规层面，且没有配套的政策条文对之进行细化解读，因此，不同学者对该政策的解读存在着分散化和差异化特点，解读内容涉及农业基本经营制度[7]、以财产权利为核心的生产关系[8]、土地承包经营权的期限[9]、农民土地承包经营权的权能[10]、土地承包关系[11]、土地承包所形成的权利义务关系[12]、土地承包关系标的的空间位置[13]等层面。土地承包关系“长久不变”解读的分歧与争议直接反映出该政策的高度模糊性。通过已有文献梳理，本文认为，土地承包关系“长久不变”政策的模糊性体现在起算时点、衔接过渡方式、土地承包年限、土地权能响应状态和配套的利益协调机制五个方面。 1.政策起算时点模糊 要落实土地承包关系“长久不变”，关键在于确定一个既符合现有法律法规和政策，又符合广大民众意愿的公平逻辑起点。覃刚[14]认为，起算时点应以第二轮土地延包开始时间为准；王红霞[15]认为，十七届三中全会《决定》中首次提出“长久不变”，这就是起点；孔祥智和刘同山[16]认为，应“把确权登记颁证作为长久不变的起点”；余梦秋和陈家泽[17]认为，应固化成员权进而在确权颁证后长久不变，然而，张红宇[18]则认为，确权颁发的新证仅可以“管”到二轮承包期结束；杨珍惠[19]认为，可以“通过村民自治决议，选择某一个时点”作为起算时点；党国英[20]认为，时点的选择应由村民大会三分之二多数通过；杨久栋等[21]认为，现行《农村土地承包法》规定耕地承包30年不变，考虑法律的权威性和稳定性，农村承包地应从本轮承包期限届满时再重新计算下一轮承包期。由此可见，土地承包关系“长久不变”政策的起算时点处于模糊不清的状态，这直接影响到该政策落实的步骤和进程。 2.“30年不变”与“长久不变”衔接过渡方式模糊 落实土地承包关系“长久不变”政策，应合理处理“30年不变”与“长久不变”两者之间的关系，做好有效衔接。[22]比如，有无必要开展第三轮土地承包？如果需要第三轮土地承包，应采用哪些政策和办法；如果不需要第三轮承包，又采取什么方式过渡[23]。同时，“30年不变”过渡到“长久不变”的另一个重要问题涉及是否要进行土地调整，由于《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律法规均没有对此作出详细规定，那么集体经济组织在实际操作中至少存在两种可能性：第一，维持上轮承包地位置、面积等不变，在现状基础上直接将30年承包期变更为长久不变；第二，届时集体经济组织按各户享有承包资格的人数再进行一次土地发包，土地承包期限长久不变[22]，这使得集体经济组织届时面临着“调地”与“不调地”的两难，采取第一种策略，因为土地分配不均，它仍然会带来不少村民之间，村民与村委会乃至基层政府之间的矛盾和冲突[24]，如果采取第二种策略，将会使全国性大规模土地调整重登历史舞台，影响地权稳定性并破坏来之不易的土地财产观念，这是与党和中央政府一贯坚持的稳定农村土地承包关系的方向是相背离的。
