行政约谈法治化研究

       中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2015)06-099-20

       研究缘起

       为贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深化改革的决定》)指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

       而有效的政府治理必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。

       从管理到治理的转变，是对福利国家危机、全球化等现实挑战的回应，以形成“善治”为核心的社会治理体系为目标，从而构建政治国家与公民社会的新型关系。

       2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国的决定》)指出，法律是治国之重器，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

       正如杨建顺教授所言，在一个特殊的时期，一些法治之外的做法可以解释，但是随着社会形势发展，这些做法应该纳入法治的轨道，四中全会应该是一些“法外之地”的转折点。然而，一直以来，公法学的基本性视角是通过法院以及法官的眼睛来思考如何处理既已发生的纠纷，即它有着将法作为病理学而予以把握的特点。①

       相反地，我们今天所论及的要求则是着眼于现实运行中的行政活动以及对其加以实际规制的法律。行政约谈作为当下的一种“时髦”的工作方式，却并未引起理论界的足够重视，专著付之阙如，文章寥寥可数。

       众所周知，行政法学是一门实践性和应用性极强的学科，立足实践，注重回应现实需要，因此，理论界与实务界对同一问题的“冰火两重天”的态度并不多见，据此，我们相信这是一个被理论界冷落、但需要引起关注的问题。

       对运作中的行政约谈进行法治化的研究，是对机械地利用行政执行法律这一预定论调的否定，通过实证性的研究，即观察现实的行政活动，廓清行政约谈的概念与性质，建构行政约谈的类型，揭示行政约谈的异化现象并分析成因，以实现行政约谈的法治化、本土化，推动法治政府建设与国家治理能力现代化。

       约谈作为一项颇具中国特色的制度，却并非我国大陆地区“土生土长”的产物，而是从香港地区的“舶来品”。②

       2002年9月，辽宁省地方税务局关于《开展外籍人员个人所得征税约谈工作》的通知(辽地税函[2002]296号)③标志着“约谈”正式进入官方文件。④此后，随着“约谈”在税务改革领域的全面展开，“以谈促收”的方式充分凸显出约谈的灵活性与高效性，⑤使得这一新兴的行政手段迅速蔓延开来，其触角伸至“环境保护”“国土资源、能源”“市场监管、安全生产监管”等行政管理的多个领域。⑥

       实际上，不仅行业约谈盛行，从中央部委到地方各级政府及其工作部门也纷纷出台了“安全生产约谈问责制度”“土地违法约谈制度”“组织部廉政约谈制度”“党委书记约谈制度”等各类文件。

       据笔者不完全统计，现行有效的行政规范中使用“约谈”的部委规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件已有178部之多，分别是：

       部委规章15部；

       地方性法规24部；

       地方政府规章45部；

       其他规范性文件95部(各年数量详见表1)。

      

       约谈从税收征管领域的异军突起，仅用“灵活性”这一特征来概括恐怕难免会陷入片面性的质疑。事实上，“约谈现象”与当今的时代特征有着密切的联系，从某种程度上而言，约谈深刻反映了当下行政的任务由“防止型”到“预防型”的转变、服务行政理念与公众参与的要求。

       一、揭开行政约谈的面纱——概念与类型

       (一)行政约谈的概念

       法律充满概念。“概念是构筑科学思想大厦的工具”，是一切科学考察的出发点，⑧没有概念可能会使我们的论证推理失去前提。⑨行政约谈的概念是反映其本质属性(或特有属性)的思维形态。⑩

       传统意义上的约谈通常指司法警察官或司法警察，因调查犯罪嫌疑人犯罪情形及搜集证据之必要，得适用通知书，通知犯罪嫌疑人到场询问。(11)

       当“约谈”与“行政”在现代风险社会联合之后便发生了概念上的模糊化。我国有关约谈的规范性文件对约谈的描述基本相同，大致可以归纳为“约见谈话”“有针对性的提醒和建议”“约请说明疑问”“告诫性谈话”“诫勉谈话”“问责谈话”等几种类型。

       然而，这种开放式的概括方法，最多只能称之为“描述”，它们具有不确定性，甚至为政治传统中的各种沟通机制的进入提供了方便，过去的“个别谈话”“传达文件”，甚至“组织生活会”等形式，都被注入了“约谈”的新瓶之中。因此，行政约谈法治化道路的首要任务便是摒弃“描述”式的笼统概括，转而寻求对约谈概念的严格界定，即首先廓清行政约谈“是什么”。

       有学者认为，所谓约谈，指的是拥有具体行政职权的机关，通过约请谈话、沟通信息、学习政策、分析讲评等方式，对下级组织运行中存在的问题予以纠正并规范的准具体行政行为。