中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-0717(2015)05-0013-06 善治理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论。“善治”一词有三个来源：一是从中国传统的政治语汇中看，“善治”相当于“善政”，喻义好的政府和好的政治手段，代表民众对政府的理想和期望。二是来源于对英文“good governance”的翻译：“良好的治理”，代表新的治理理论，强调社会管理主体的多元化。三是源于我国学者对各家观点的研究，认为“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”[1](P8)。“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[1](P11)。实际上，国家的权力回归社会，着眼于整个社会的好治理，不仅能使政府、公司、社区得以善治，而且可以使教育及所有公众参与的活动都得到善治，有助于大学自主选择、自我发展，主动适应并满足外界对高等教育质量的期望。 一、“管办评分离”：大学善治的重要举措 多年以来，我国大学管理模式主要是以单一的行政干预和控制为主。大学依靠政府的拨款获得办学经费，在政府的直接领导和控制下办学。这虽然为大学的发展提供了较为有力的保障，但是随着市场经济的发展和大学自身发展资源的限制增多，市场和社会越来越成为大学发展不可缺少的外部力量和资源。因此，我国大学需要为建立与市场和社会间的良好关系作出努力。此外，由于我国大学历来依附和服从于政府，大学内部只是依靠单一的行政管理方式，形成强大的官僚组织机构，教学和科研人员变得浮躁、功利，使得大学的本质特性渐渐泯灭。由此，政府对于大学的巨大投入并没有产生相应的回报，反而出现大学的使命缺失，人才培养质量下降的社会问责，以及学校声誉下滑、大学内部成员不满和失望等社会问题，这已引起国家的警觉和高度重视。大学一统的管理体制正成为制约大学内部治理和高等教育发展的根本症结。 纵观我国“教育改革”的发展历程，我国政府自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以来，开始不断地推进教育管理体制改革。但是几十年来，政府集举办者、办学者和管理者于一身的状况并没有改变，大学办学的自主性也并没有得到实质性的提升。直到21世纪初，尤其在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中首次提出“促进管办评分离”，建立现代学校制度，“形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”，才开始真正指明教育体制改革的目标。十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对教育领域明确指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”的要求，并就加快政府职能的转变进行了具体部署，说明管办评分离开始真正成为教育体制改革的首要任务，成为推进教育治理现代化的关键一步。2015年，国家又颁布了《教育部关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，明确地厘清政府、学校、社会之间的权责关系，将管办评分离推向实际操作阶段。至此，“管办评分离”不只停留于纸上谈兵，它已经实实在在成为教育领域改革的重点。可以说，深入推进管办评分离已经成为建设高等教育治理体系和实现治理能力现代化的切入点和突破口[2]。 二、“管办评分离”的内涵分析 “管办评分离”，实质是要突破高等教育中行政系统管理的僵化局面，改变政府作为“管理者”、“主办方”和“裁判员”三位一体的身份，将政府办学的职能归还高校，改进教育的管理方式，引入社会的监督力量，真正地处理好政府、学校、社会之间的关系，从而形成政府依法治教，学校自主办学，社会科学地评价教育的开放型高等教育治理体系。 1.“管办评分离”是指主体的定位与相对分立。近年来，高等教育发展中存在的问题都与政府“三位一体”的身份直接相关。大学内部行政权力凌驾于学术权力之上，教师和学生主体地位的缺失，科学研究与成果的行政性，教育质量下滑等成为了公众关注的焦点。因此，管办评分离的首要任务就是确立政府、学校和社会三方独立的定位格局，打破政府越位、学校失位和社会缺位的局面。这样，政府才能担当起“管理者”统筹高等教育发展，学校拥有“主办方”身份去自主办学，社会作为“裁判员”来监督和引导高等教育发展的重任。 2.“管办评分离”是指主体的职责分工。政府、学校和社会三类主体相对分立的目的是为了最大限度地发挥各自在人才培养中的作用。“管办评分离”就是要明确政府、学校和社会三方的职责分工。一是政府履行管理职能，承担宏观监管责任。政府通过综合运用法律、规范、政策、信息服务和必要的行政措施，引导和监督学校规范办学；充分发挥国家教育咨询委员会及其他各类教育智库的作用，完善教育决策的智力支持系统和教育法律法规执法体系，规范教育行政权力行使程序；科学编制教育总体规划、专项规划，完善规划的实施机制，形成科学有效的教育行政权力运行制约和监督体系等。二是学校履行办学职能，确保人才培养的质量。高等学校依照国家的法律法规和宏观政策，建立和完善自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度；依法制定符合本校特色的学校章程，自主设置和调整学科、专业，教学、科研等组织机构，完善合理的内部运行机制；及时、准确地公开办学信息，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权等[3]；积极地面向社会办学，以提高人才的培养质量为根本要求，建立健全协同创新和协同育人的机制；加强教授的学术权力，增强教授的话语权，切实维护以学术自由为核心的大学精神等。三是社会组织履行评价职能，承担监督责任。社会评价组织诸如教育考试机构、资格认证机构、公众媒体等都为非官方性组织或中介组织，能坚持以学校为主体、以学生发展为本位，建立多元化的评价标准，采用现代化的评价方法和技术，利用督导评估、决策咨询、考试认证、资格评审等，发挥教育评价的诊断、导向和激励作用，为学校改进办学提供依据，为政府决策提供参考。
