21世纪头20年，是中国经济走向新常态、社会剧烈转型的时期，也是中国高等教育从规模扩张走向质量提升、建设高等教育强国的关键时期。运用新的教育治理形式，提高政府高等教育治理能力，构建以“公共治理”而非“行政管理”为主要特征的政府与大学新型关系是建设高等教育强国的题中应有之义。正如欧洲大学联合会(European University Association)《格拉斯哥宣言》(2005年)强调的，新时期大学-政府关系是：“政府必须强调信任和赋权，扮演好监督者(supervisor)而非管制者(regulator)的角色，为高等教育领域提供支持和指引。”本文试从外部治理角度探讨如何构建政府与大学的新型关系。 一、基于历史与比较经验，完善政府教育治理 西方大学历经八百多年的发展历史，与政府、市场之间发展出一套比较成熟的治理模式，在公共与市场、问责与绩效、管制与分权、治理与自由等维度上有较为均衡的发展，促进了西方高等教育体系的发展与进步。在参考、借鉴西方大学发展模式的同时，完善我国政府教育治理结构、提高政府教育治理能力更应该注意的是现代与传统、国际经验与本土背景相结合的问题，尤其不能忽视以下三个重要的历史因素： (一)公共生活的传统 我国的传统社会是一个以“己”为中心发展起来的差序格局的社会，人们习惯于以自我为中心发展起来的社会联系，很少进行以社会团体为中心的公共交往。[1]人们熟悉的是以家、小家族、大家族、氏族等为单位的较为封闭群体内的活动，在这些边界清晰的群体内有明确的道德秩序、纪律、行为规范和相应的管理方式；而以城市、市民社会为背景产生的公共生活和公共治理理念，则强调多方参与、公开透明、责任与义务等。于是，在传统社会与城市社会，私人联系与公共生活，传统行为规范、管理方式与公共治理之间需要搭建一个过渡的桥梁，在现代公共管理语境中这个桥梁就是政府的治理形式。 (二)社会发展模式的传统 在我国，虽然中央集权的行政体制具有悠久历史，然而几千年的农耕文明都是一种自给自足的小农经济模式，辽阔的国土也带来巨大的地域差异，造成中央集权与地方无序并存，法律和制度上体现的中央集权，在政策执行、实践操作上却是地方色彩浓厚，非常多样化。现代大学制度的构建不是空中楼阁，其设计需建立在社会制度的基础之上，必定会受到社会发展模式的影响；因此，政府教育治理结构的完善需要考虑行政体制和社会管理的传统。例如，欧洲大陆国家的政府、大学关系不会与英美的政府、大学关系雷同，欧洲大陆模式倾向政府主导、中央集权，英美模式则更具有学校自治的传统。我国政府与大学新型关系也不能放弃自己的传统和特色，因而完善教育治理结构是要转变政府微观管理、行政主导的状况，在中央政府治理和地方教育分权、政府治理与学校自主之间形成一种新的均衡模式。 (三)我国现代大学制度的历史起源 不同于欧洲中世纪大学的教师或学生行会自治组织、英国大学“特许状”、美国的殖民地学院和赠地大学等模式，我国现代大学制度始于政府的制度设计，大学的权力大部分来自于政府的放权和赋权，不曾拥有完全的自治权。19世纪末，清廷为挽救处于风雨飘摇的统治，采纳洋务派的建议，废科举，兴学堂，开始办新式大学，清廷对新式大学有完全的支配权。南京国民政府时期，政府奉行训育政策，加强了对大学的控制与规范。新中国成立以后，我国在很长一段时间内实行计划经济，高教体制向前苏联看齐，大学的教学、人才培养等活动都完全根据政府的计划来进行，政府与大学是计划与被计划的关系。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布之后，我国才开始了中央政府向地方政府分权、政府向大学放权的教育体制改革。1999年《高等教育法》以法律的形式明确了大学具有七项办学自主权，涉及招生、学科设置、教学、科研、文化交流与合作、人事、经费使用等方面。这七种权力基本都属于大学内部事务治理范畴，虽然其落实情况受到质疑，但却反映了政府逐步主动缩小自身权限，扩大大学办学自主权的政策取向。我国现代大学制度起源、发展的百年历史奠定了我国大学的地位和角色，描绘了政府在高等教育发展中的强势地位和主导作用，从而塑造着政府教育治理、政府与大学关系的基本模式。 二、治理与政府教育治理 (一)治理是什么？ 治理是一个涉及政治学、经济学、管理学等的多学科概念。从词源来说，英语中的“治理”(governance)来源于古希腊语中的“导航、控制方向(gubemare)”，长期以来专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。20世纪90年代以后，西方学者赋予了它很多新的意涵，具有多种定义，其复兴的根源在于想克服社会科学中一些非此即彼的二分法，包括：经济学中的市场与等级制、政策研究中的市场与计划、政治学中的私与公。[2]55-56联合国全球治理委员会在1995年《我们的全球社区》报告中总结了治理的四大规定性特征：(1)治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；(2)治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；(3)治理同时涉及公、私部门；(4)治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。[2]271 我们认为，治理源自城市社会的发展，是公民不断扩大对社会事务、公共领域的参与过程。作为一种公共管理的治理，以公共利益为目标，其本质是公共参与、公共治理的过程，强调互动、参与、多主体、协商、回应性等。从行政管理到公共治理就是一个更小的政府、更多的治理的形成过程，涉及理念、目标、主体、方法、应用领域等一系列变革(如表1所示)。
