DOI：10.16298/j.cnki.1004-3667.2015.10.03 中外合作办学作为国际教育交流与合作领域的一种重要形式，是经济全球化背景下我国教育与国际教育扩大交流合作的一种有益尝试和探索。改革开放37年来，我国中外合作办学发展迅速，办学规模不断扩大，办学层次逐渐提高，逐步形成了多层次、全方位、宽领域的崭新格局。2015年是《中华人民共和国中外合作办学条例》(简称《条例》)颁布的第13年。十余年来，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)实施5年来，中外合作办学总体情况良好，形成了高水平、示范性的快速发展势头，信誉度、品牌度与社会关注度大幅提升，对促进教育改革发展、推动教育对外开放和拓宽人才培养途径的作用进一步凸显，极大地满足了我国人民群众日益增长的教育需求。 一、我国政府中外合作办学的政策演变解析 (一)我国政府中外合作办学的政策演变历程 我国中外合作办学历经了30多年的发展历程，逐渐形成了较为完备的政策体系。从政策的完整性、政策的配套措施、政策的认可度以及政策的权威性等方面来看，我国中外合作办学政策演变历程大体上可分为三个阶段。 1.起始阶段。以1984年签署的《亚太地区高等教育相互承认学历、学位和文凭公约》为标志，我国开始探索各种形式的中外合作办学。1993年国家教委发布《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》(简称《通知》)，通过界定中外合作办学的主体、类别以及范围，初步认可了合作办学的可能性，勾勒出了中外合作办学政策的基本框架。 2.完善阶段。1995年，国家教委颁布《中外合作办学暂行规定》(简称《暂行规定》)，这是继《通知》后的一个比较完备的关键性政策法规。1996年，国务院下发《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》作为《暂行规定》的重要补充，规范了本科及以上学位的中外合作办学活动。这一时期的政策多以规定的形式出现，政策的规范性、权威性大为加强，中外合作办学开始正式走上依法办学、依法管理的轨道[1]。至此，中外合作办学的完整框架基本形成。 3.成熟阶段。为了与我国加入WTO的教育服务承诺相衔接，国务院在2003年颁发了《中华人民共和国中外合作办学条例》，该条例成为我国规范中外合作办学活动的第一部行政法规。2004年，教育部颁发《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(简称《实施办法》)，作为《条例》的配套规章与实施细则，进一步增强了中外合作办学政策的可操作性[1]。此后，我国政府又统一制定和更新了一系列指导性规范和意见：从教育部《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》(2004年)、《关于当前中外合作办学若干问题的意见》(2006年)，到教育部《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(2007年)，教育部《关于开展中外合作办学评估工作的通知》(2009年)，再到《中外合作办学评估方案》(2009年)，这些相应的政策法规不仅把中外合作办学上升到规范化、法制化层面，还构建起了包含主政策、配套政策和补充性政策在内的系统性法规体系，标志着中外合作办学正式进入成熟阶段。 (二)我国政府中外合作办学的政策特征分析 从我国政府中外合作办学政策的演变历程来看，我国政府对中外合作办学的态度由一开始的谨慎支持转为后期的积极引导，政策的规范性和权威性程度不断提高，政策内容不断细化并具可操作性，一些原先存在较大争议的重大价值性问题也得以突破，政策发展成果值得肯定。 1.中外合作办学由谨慎支持到积极引导的转变。在中外合作办学初期，我国政府在政策指导和推广宣传上表现比较谨慎，最初提出“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的方针，把中外合作办学视为“中国教育事业的补充”[1]。随着国际文化交流的日趋频繁和中外合作办学的深入发展，我国政府对中外合作办学活动的态度转为支持和积极引导，《条例》明确提出“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的指导原则，中外合作办学的地位也上升为《条例》中的“中外合作办学是我国教育事业的组成部分”。 2.中外合作办学政策的规范性和权威性程度不断提高，政策内容更加细化、具体化和具可操作性。我国最早涉及中外合作办学的政策《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》是一个规范性文件，且只在内部印发而不做社会宣传，政策的法律效力较低。其后出台的《中外合作办学暂行规定》属于行政部门规章，政策的权威性得到很大的提高，但内容基本为宏观性的指导意见。而《中外合作办学条例》则是国务院行政法规，是规范中外合作办学活动的最高层次的法规，法律效力大大增加，且有很多涉及微观层面的操作性指导意见，标志着中外合作办学正式进入法制化、规范化轨道。 3.中外合作办学政策中的一些重大价值性问题得以突破。在我国中外合作办学早期，中外合作办学的“公益性与营利性”问题备受争议，出于对教育公益性属性的考量，《暂行规定》明确“一切中外合作办学活动不得以营利为目的”。随后，我国加入世界贸易组织，《民办教育促进法》率先对“合理回报”问题予以规章层面的确认，《条例》也相应删除了“不得以营利为目的”的规定，而《实施办法》则更进一步明确举办者在确认教育公益性基础上取得“合理回报”的权利[1]。需要注意的是，这种回报是一种奖励性而非投资性回报，是在坚持公益性前提下的回报，但仍属我国法律法规对国际非营利组织通则所作的一个重大变通，对于吸引社会资本进入教育领域是一大突破[1]。 二、中外合作办学省级政府教育统筹试点的现状 国家教育体制改革试点“中外合作办学省级政府教育统筹”项目由北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、云南省教育厅和广西壮族自治区教育厅5个教育厅(教委)来承担，试点所涉及的省(自治区)无论从地域分布、人口状况还是经济发展水平来看，都具有一定的代表性。在试点中，各省教育部门立足各地区的政治经济条件和区域办学环境，形成了具有自身特色的中外合作办学模式。虽然部分试点单位仍存在一些管理与制度的适应问题，但总体而言中外合作办学试点对各单位改革的推进作用较大。
