[中图分类号]F81 [文献标识码]A [文章编号]1008-1747(2015)09-0030-06 近一个时期以来，我国面临的经济形势比较严峻，股灾对实体经济的打击比较严重。总体看，经济增长缺乏内在动力，创新不足，产能过剩现状没有根本改变，粗放式的旧常态增长模式难以为继。与此同时也要看到，中国经济增长的基础条件并未消失，市场规模仍有继续扩大的空间，清除市场障碍的制度改革正在逐步推进，这或许就是“新常态”之下我们必然要经历的阶段。 经济下行趋势加大了财政赤字和财政制度改革的难度。中国的税收是以流转税为主，所得税、财产税等直接税的收入占比较低，财政收入受GDP增长变化的弹性较高。在支出中，教育、科技、农业等7项占比近50％。车购税、城市维护建设税等专款专用性质的收支，以及政府债务付息支出和国防支出占15％多。这表明财政收入的大半支出是刚性的。中国没有建立起随财政收入下降而自动削减财政支出的机制。①实际上，与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，财政支出的增速均未有实质性削减。支出的刚性存在和收入下滑的现状相对撞，将产生较大的财政赤字，这也是未来几年的“新常态”，未来的财政改革将在这样的背景下进行。 一、建构我国现代财政制度的关键阶段 我国将用五年左右的时间，在即将开始的“十三五”时期搭建起我国的现代财政制度，这是现代国家治理的核心命题。十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，依笔者理解，这里所说的“基础”和“支柱”作用绝不仅仅限于为政府运作提供财力资源，因为财政是“广义政治宪章的一部分”②，必须在这个层面上为自己的理论和制度奠基，并在此前提下开展财政政策的工具性和技术性方面的研究，才可能进一步追求公平、正义和效率。 依照财政社会学的观点，公共财政既内在于国家治理(治理的每一个要素都与其有关)，又外在于国家治理(连接政治、经济与社会三大子系统的媒介)。所以我们应该更加积极地倡导税收、预算和财政体制的法治化，以及建构各级政府履行公共服务职能的完整而严格的问责制。这两个环节可以把现代国家治理的基本要素涵盖进去，而缺失了这两个环节，中国的转型就不能说是成功的，中国的现代财政制度就不能作为国家治理的基础而存在，现实的财政问题如土地财政、央地财政关系、财产税改革等问题就难以得到切实解决。 之所以需要从这个高度上认识，是因为在国家所有权力当中，支配财政资源是核心的和实质的权力，所以只有法律和基本制度规则才有可能对国家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围在内的所有权力。也正因为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变的部分，国家才有可能向着真正的现代政治结构转型。 但是，在经历了三十多年的改革开放之后，我国仍然没有在税收、预算和央地财政关系三个方面建立起严格而缜密的法律约束机制，相关制度的公平与效率问题也远没有解决，这成为我国社会转型的主要制约因素之一。例如，政府征税，首先要承认和尊重私人财产权在先原则。关注私人财产权与税收之间的关系问题，因为财产权利归属先定是消除矛盾、化解纠纷的要求。但是在我国当下，涉及居民个人收入和财产的法律保护与税法衔接得并不好，这个问题在未来数年间的不动产税、个人所得税、遗产税等直接税的改革中会更加明显地表现出来。因为这个原因，我国政府在2016至2020年的这一轮财政改革中，将这三个方面的立制、立法和修法作为主要内容来进行。 构建现代预算制度，依照我国政府的部署，要建立公开透明的制度，政府的全部收支都纳入预算，建立跨年度预算平衡机制，实行国库单一账户，建立地方政府举债融资机制和权责发生制的政府财务报告，完善问责和纠错机制；在税收方面，要完成消费型增值税改革并完成立法，改革和完善消费税、资源税、环境保护税制度，推进房地产税立法以及个人所得税制进一步向综合税制过渡；在政府间财政关系方面，要合理划分政府间公共责任并使其与各级政府支配资源的权力相适应，进一步规范和完善分税制，从整体上提高政府的公共服务水平和效率。按照预先设定的目标，到2020年前后，我国现代财政制度将基本建构完成，在此基础上促进国家治理模式的建立。这应该是新常态阶段我国现代财政制度建设的核心任务。 二、先行一步的政府预算制度改革和立法 预算本质上应该定位于一国的政治问题。政治是预算的高层次问题，而它的技术和工具设计问题则是低层次问题。天下没有纯技术或纯工具性的预算改革，所有的预算改革都具有政治意义。正如爱伦·鲁宾(Irene S.Rubin)指出的：“公共预算是政治过程的中心，它可以被用来帮助理解一个社会中的更广泛的政治过程。”③当然，并不是说低层次问题就不重要。美国1787年宪法时，宪政民主制度已经建立起来，但直到进步时代的1921年颁布《预算与会计法》，建立起联邦和州的预算体制，美国的现代国家转型才算完成。美国的经验表明，要治理好一个国家，有了代议制民主还不够，还必须建立起现代预算制度。 我们推进预算改革，一直以为它是个经济问题，将预算法称之为“经济宪法”，只认识到它属于政府内部的改革和治理问题。其实，我们正在推行的预算制度改革，已经在推进中国迟滞已久的政治体制改革。收支测算和国库进出的背后是，谁获益了，谁支付了成本，博弈过程是怎样的，会导致什么后果，这些都属于政治问题，而不是单纯的经济问题。正是因为预算是个政治范畴，因而才具有因改变一个国家筹集、分配和使用资金的方式进而改变这个国家的治理结构的力量。
