建立于1958年的户籍制度，其设立的初衷是为了配合国家实现优先发展重工业的目标，①但在实际运行中，地方政府以户籍作为地方性福利分配的基础性机制，造成严重的城乡分化和区域差异，成为中国弱势群体向上流动的制度障碍。改革开放之后，户籍制度严重阻碍市场经济的发展，地方政府纷纷推动户籍制度改革。当代中国户籍制度改革具有两个方面的矛盾。第一，中央事权和地方改革的矛盾。2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》明确指出：“国家基本户籍管理制度属于中央事权。”②但是，国务院对户籍制度改革一直没有出台全国性的改革方案，相反“地方化的‘挤牙膏式’改革成为当前户籍制度改革的最大特色”。③第二，户籍改革的地区差异性和共同性的矛盾。一方面地方政府所推行的改革具有差异性，有的地方放松人口登记制度，有的放低入户门槛；另一方面，尽管各地推行的户籍制度改革具有政策文本上的差异性，但是从内容上来看，各地的户籍制度改革具有共同点：没有从根本上放松对人口自由迁徙的控制，也没有割断户籍制度与利益分配之间的关联性，“每一次改革都是对已有改革的复制和延续”。④在这个意义上，各地的户籍制度改革尽管形式不同但是实质不变。 然而，随着社会的发展和中央政策的调整，近些年地方政府推进户籍制度改革的方式正在发生较大的变化。地方政府推进户籍制度改革的方式有何变化？为何变化？这是本文要研究的核心问题。以下，笔者将围绕“地方户籍制度改革的方式及其影响因素”这一问题梳理已有的研究文献，分析过去三十年户籍制度改革的方式，以及户籍制度改革转型的特征及其动力机制。 一、问题的提出 关于户籍制度改革方式及影响因素已形成了如下研究成果。 (一)已有关于户籍制度改革方式的研究 户籍制度具有三项基本功能，包括人口登记、户口迁徙和利益分配。围绕户籍制度的三项功能，已有关于户籍改革方式的研究大体包括如下几类。第一，从户口登记展开的改革，如二元变一元式改革、暂住证、⑤居住证制度等研究属于这一类型。这类改革并不涉及户口福利的调整，改革的目的是为了实现人口登记一体化。第二，从入户条件上研究户籍制度改革方式，包括分类改革和入户门槛的研究。分类改革论认为国家应该按照城市规模，实行分类改革，以“最低条件、全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式、以“取消限额、条件准入”为特点的一般大、中城市模式、以“筑高门槛、开大城门”为特点的特大城市模式。⑥入户门槛改革主张各地通过放低入户门槛以调节户口迁徙功能。⑦第三，从利益分配的角度分析户籍制度改革，这触及户籍制度改革的根本内容。有学者提出利益扩散和利益分流式改革，认为蓝印户口是利益扩散式改革，而剥离户籍与公共物品间关系的改革则是利益分流式改革。⑧这类改革的效果如何呢？有学者认为改革开放之后，尽管很多城市实行地方性的户籍制度改革，但是户籍对福利分配的影响并未降低，户籍制度改革出现内卷化，即有改革但无发展的局面。⑨ 总体而言，这三类研究都是围绕户籍制度的功能调整而展开，在这三类改革中，关于人口登记的改革层次较浅，而户口迁徙和利益分配功能的调整则涉及户籍制度改革的本质，致使这类改革出现了地方差异化的特征。地方政府为何选择不同的改革方式呢？ (二)地方政府选择户改方式的影响因素 一些学者认为改革开放后地方政府放松户籍管制的改革具有发展型政府的色彩，并分析了地方政府选择发展型户籍改革的影响因素。 1.财政激励 有学者通过对1992年户口买卖的研究，发现地方政府进行户口买卖的目的是为了解决地方建设资金不足、增加地方财政收入。⑩有学者讨论了财政竞争与户口政策之间的相关性，认为在地方政府追求新增财政结余最大化的假设下，地方政府通过户口政策，限制人口流动，实现地方目标最大化。(11)财政激励强调地方政府基于财政需求，推动户口买卖。那么，不同的地方政府的财政需求如何呢？财政能力越强的地方政府，是否越倾向于推动户籍制度改革呢？有学者对此持反对意见，认为“地方财力的提升并不会必然降低城市落户门槛”。(12) 2.劳动力供求 有学者指出地方就业率是影响户籍管制程度的重要因素：本地劳动力就业率低，地方政府就会出台严格的户籍制度，排斥外来劳动力；相反，本地劳动力就业率高，地方政府则实行相对宽松的户籍制度，吸纳外来劳动力。(13)2004年以后，在劳动力稀缺的情况下，“许多沿海城市政府把户籍制度改革当作稳定劳动力供给的制度手段”，(14)不断改善外来务工人员公共服务质量，完善劳动力市场，推动了新一轮放松管制的户籍制度改革。 已有研究为我们深入分析户籍制度改革提供了理论基础与方法资源。但是，已有研究至少存在如下两个方面的不足。第一，已有研究把地方政府看成理性经济人，分析地方政府谋利的行为，但是忽略了所处社会环境对地方政府行为的影响，社会环境包括中央任务和舆论压力。第二，已有研究把户籍制度看成地方政府谋利的工具，但是并没有注意到户籍制度改革进程中的转型。本文基于已有研究，提出户籍制度改革至少经历两个阶段，一是发展型户籍改革，二是兼顾型户籍改革，并逐一分析每类改革的特征，尝试弥补上述不足。 二、发展型户籍改革的制度逻辑 (一)发展型户籍改革的界定 2000年前，地方户籍制度改革是一种发展型改革。发展型户籍改革是地方发展型政府在户籍制度改革中的惯性行为。地方发展型政府是对改革开放之后地方政府行为的理论概括，指在压力型体制的行政压力和政治锦标赛的政治激励下，中国地方政府在促进经济发展的过程中出现政府干预和主导地方经济的一种行为模式。地方政府嵌入市场经济的发展进程，甚至成为市场经济的主体，不仅引导而且主导、不仅指导而且直接指挥地方经济发展，不仅主动而且成为地方经济发展的主角，出现“地方政府即企业”(15)的角色混乱，地方政府追求财政收益最大化、重视流动性强的要素，不重视流动性弱的主体，(16)地方政府从代理型政权经营者转向谋利型政权经营者。(17)
