近年，农地确权成为学界的讨论热点。主流观点一般认为，确权是农村土地改革的基础[1]，是适应更大规模重组农村要素的现实要求[2]，是土地流转的前提[3]。于建嵘早在2012年就强调，农地确权的意义在于：“不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益；有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率；有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。”[4]当然，也有学者持否定态度。贺雪峰认为，农地确权既无必要也无意义，将导致“反公地悲剧”，应当慎行。[5]陶然认为，当前农地确权方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加农业现代化的潜在成本。[6]肯定者从产权理论出发，视农地确权为灵丹妙药，无视其负面效应；反对者关注确权确地引发的问题，全盘否定确权。笔者认为，双方各执一端，缺乏沟通的可能，缺少对确权确地引发的人地矛盾的深入分析，对于如何完善确权方式也缺少建设性意见。 在实践层面，自2009年以来，6个中央一号文件都对加快农村土地确权登记发证工作做出了部署。至2014年年底，全国1988个县(市、区)开展了试点工作，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积3.3亿亩。[7]在各地的实践中，出现了“确权确地”、“确权确股不确地”、“虚拟确权”等不同的确权形式。对此，2015年一号文件要求，“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”[8]。 当前，农地确权已然在全国大规模推开。笔者认为，争论是否要进行农地确权已无意义。实践的进展引申出需要进一步探讨的关键问题：“确权确地”引致农地权利发生了哪些变化，是不是农地确权的最优方式？如果不是，是否还有更为合适的选项？如何完善农地确权方式？笔者根据近期对豫东地区一个村庄的调研，对上述问题给出自己的回答。 一、Z村确权确地引发的新人地矛盾 Z村，隶属于河南省商丘市L乡，位于黄河下游的黄淮海平原地区，现有人口1100多人，200多户，共分3个村民小组，耕地面积1300多亩，人均耕地1.2亩，属于典型的人多地少村落。该村距离镇中心大约五六公里，距离市区约20公里，因城市建设征地而产生的建设用地流转和增值与Z村几无关系。耕地全是旱地，土壤肥力较高，主要种植小麦、玉米、大豆、花生和果树等。村民收入主要来源于打零工、农副业等。 Z村于1980年开始推行包产包干到户。为了保证公平，生产队作为土地发包方，对全部耕地按土壤肥力、地形地貌等划分等级，平均分配给户籍人口。1984年，根据人口变化情况进行了一次小范围土地调整。1998年二轮土地承包时，Z村打破了原有的土地承包关系，制定了新的分地规则：一是只有常住人口才有资格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是结合计划生育政策规定，第一胎子女享有承包地，二胎年满7周岁、三胎年满14周岁享有承包地，四胎及以上不分配给承包地。此后，Z村没有对土地进行任何调整。作为河南省的农地确权登记颁证试点村，Z村于2014年11月启动土地确权。 二轮承包以来，Z村人口变化很大，拥有村庄成员权而不拥有承包地的人口为243人，占总人口的22.1%，包括土地二轮承包以后嫁入的妇女、新出生的人口、新迁入的人口和二次承包时没有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之间的分布出现了新情况，大约1/3的家庭拥有超出平均数的承包地，1/3的家庭拥有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均数。在累积了许多隐性人地矛盾的情况下，确权非但没有减少地权冲突，反倒激发了潜在的地权矛盾。围绕着按照什么规则确权，应该确权给谁，引发了村民之间、村民与村集体之间、承包者与经营者之间的矛盾乃至冲突。 (一)农户争夺土地承包经营权的冲突 土地确权伊始，村民就分成两派：那些“娶了媳妇生了孩子”的农户要求乡村干部按人口进行土地再分配，“调平了再长久不变”。因“老人去世、女儿出嫁”人口减少的农户则强烈反对调地。双方均据理力争，争相援引对自己有利的法律和政策。 1.死者与生者的承包权矛盾 家中添丁的农户认为，“活着的人要吃饭，死人不能抢了活人的饭碗”。而家里有人过世的农户坚决不退地，“分地三十年，生不补，死不退，这是国家的政策”。《农村土地承包法》也确有规定，“承包经营是以户为单位，承包权属于农户，即使老人过世，村里也不能收回”。 2.“有地的市民”与“无地的农民”承包权矛盾 1998年以来，Z村有40多人因招干招工、大学毕业就业和当兵提干等原因进城落户。无地少地的农户认为，“城里人和农村人争地，不公平”。《农村土地承包法》也有规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)为依据，“现阶段，不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件”[9]。
