当前，在全国开展的农村土地承包经营权确权登记颁证试点，正作为多年未见的全国性农村中心工作展开。本次农村土地承包经营权确权登记颁证，是对改革开放以来农地制度改革逻辑的重大改变。土地承包经营权的设置，本质上是为了激发农民种地的积极性，解决农地利用效率问题，《中华人民共和国农村土地承包法》(下称“土地承包法”)规定的土地承包经营权具有债权性质。2007年颁行的《中华人民共和国物权法》(下称“物权法”)将土地承包经营权界定为权能不足的用益物权，由此，便产生了土地承包经营权物权化，或进一步私有化的制度空间。从中央的角度来看，当前土地承包经营权确权工作的目的，是为了解决农地利用效率或耕地细碎化问题，而非以农地私有化为最终目标。而依据“物权法”而来的土地承包经营权登记确权颁证，则是按权利而非效率逻辑来开辟自己道路的。“土地承包法”的效率逻辑与“物权法”的权利逻辑是两种完全不同的逻辑，在中国城市化尚未完成，耕地细碎化问题尚未解决之前，“物权法”所遵循的权利逻辑，即承包经营权确权，可能导致严重的效率损失，并导致“三农”问题的恶化。 一、农村土地承包经营权确权的由来 (一)分田到户以来的农地承包经营 当前的农村土地承包经营权确权登记颁证，与中国特色的土地村社集体所有制有关。人民公社“三级所有、队为基础”，这样一种制度稳定了20多年，其中，作为基础的生产队是农民进行生产与分配的基本单位，这个单位与传统社会中的自然村基本重合，是典型的生产、生活和娱乐三位一体的熟人社会。在人民公社时期，作为最基本的生产资料的土地属于生产队所有。 人民公社后期，生产队共同生产和共同分配的体制，导致部分社队群众消极怠工，而从各种按劳计酬联产承包的地方创新，到小岗村大包干开始不久，全国推行了土地承包责任制，形成了具有中国特色的土地集体所有、农户具有承包经营权的统分结合、双层经营的农业基本经营制度。这一制度一直延续至今。 分田到户时，为了做到公平，全国几乎所有地区的农村都按人口进行了土地承包，且因为土地肥瘦、灌溉条件好坏，村社土地被分成不同等级，每个等级土地再按人均分，这样就形成了十分细碎分散的土地承包关系。 分田到户以后，为了防止农户掠夺性使用土地，更好地积蓄地力，中央倾向稳定土地承包关系。第一轮土地承包期，中央明确规定土地承包关系15年不变，这个15年不变，既有15年土地承包给农户制度不变的名义，也有具体承包关系不变的含义。 从农户和村社的角度，很少有人对未来15年村社集体土地由农户承包经营的制度有怀疑，但对具体承包关系不变的理解却千差万别。大部分地区，因为人口增减，农户占有土地数量不平衡，为了做到公平而有土地调整，增人增地，减人减地。除公平因素以外，承包土地过于细碎对于农作是大麻烦，尤其是在20世纪90年代集体灌溉体系逐步解体后，农户为了生产方便，有强烈地将分散承包土地集中连片经营的要求，因此，期望村社集体通过土地调整来方便生产。总体来讲，第一轮土地承包期间，全国农村普遍存在“三年小调、五年大调”的情况。也有不少地区，因为村社干部怕麻烦而不愿意调整。这些不愿调整土地的农村，时间一长，不仅产生了不公平，人均承包土地面积差异也很大，而且无效率。这是因为，刚开始分地时的细碎承包地无法按方便生产进行集中连片经营。贵州湄潭自1987年开始进行的“增人不增地、减人不减地”实验，就说明了这一问题。①作为湄潭试验具体操刀者的刘守英，在湄潭试验24年后的调研中，也发现高达90%的湄潭农民对此制度不满意。② 1998年前后，全国开始了第二轮土地延包，当时中央关心的核心问题是，如何通过保护农民土地权利来调动农民更高的农业生产积极性，更有效地推动现代农业的发展，保护耕地并培育土地地力，防止村社侵犯农民权利。总体来讲，全国的主流意见是，延长土地承包期可以给农民更大利益预期，从而进一步调动农民投入农业生产积极性。同时，为了保证制度延续性和农民土地权利的相对稳定性，第二轮土地承包以“延包”为主要特点，不主张村社集体土地打乱重分。二轮延包时，农民负担很重，很多地方农民都不愿意要地，因此，二轮延包在很多地方走了过场，基本上是第一轮土地承包关系的继续确认。 进入21世纪，全国开始的农村税费改革，极大地调整了国家与农民的利益关系，也极大地改变了村社集体与农户之间的利益关系，其主要表现，即承包土地农户几乎不再对村社集体承担义务，土地承包经营权就具有了巨大利益空间。因此，在二轮延包中失地农民回来要地，也因此有2004年前后全国“完善”二轮延包的政策调整。 (二)农地承包权物权化与农地确权 中国城市化进一步加快，人地分离更加普遍，农村土地自发流转加快，弃田抛荒现象再次出现，留村务农的中老年人从事农业让人担忧“谁来养活中国”。进城农民将他们的土地流转给留村务农农户，留村务农农户可能有了一个较为适度的经营规模，却因为地块过于分散，导致生产极其不便。
