税收政策与私立高校分类管理：美国经验及其启示

       中图分类号：G649.712 文献标识码：A 文章编号：1672～4038(2015)08～0090～06

       近年来，民办学校的分类管理成为学术界广泛讨论的热点问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。税收是调节和激励民办高等教育发展的重要政策工具，探寻美国在税收政策上对私立高校分类管理的做法，对于重新审视我国税收政策功能，完善差异化税收政策体系，促进民办高校健康发展具有重要的借鉴意义。

       一、美国私立高校分类概况

       美国私立高等教育具有悠久的历史，承担着与公立高等教育同样的三大核心功能。就此意义而言，20世纪以前的美国公、私立高校分野并不明显。20世纪以后，营利性私立高等教育迅速崛起，一方面得益于工业革命以来实践技能培训学校的成长与积累，另一方面是由于《退伍军人权利法案》等联邦资助项目放开，造成营利性高校的扩招与扩张。根据美国教育部最新数据，2012～2013年，全美共有2609所4年制大学提供学士以上学历教育，另有1686所2年制大学提供副学士学历教育。其中，公立大学1581所，比2000～2001年的1647所下降了4％；私立非营利性高校或学院共1346所，比2000～2001年的1383所下降了3％。相反，私立营利性高校从2000～2001年的687所增长到2012～2013年的1368所。[1]营利性高校成为美国高等教育中的重要组成部分，并仍保持强势的增长。

       在营利性高等教育迅速抢占市场份额的同时，非营利性私立高校反而在长时间的发展中模糊了其在公众印象中的私立性质。无论是私立系统发达的美国，还是许多以传统的公立学校为主导的国家，以往对教育机构的公、私立二元划分越来越具有局限性，营利性或非营利性成为高等教育组织更为重要的区分标准。[2]在政府对私立高校的分类管理中，私立高校首先作为“营利性组织”或“非营利性组织”存在，其次才被赋予高等教育组织的意义(见图1)。

      

       图1 美国私立高校分类体系

       二、美国税收政策：私立高校分类管理的杠杆

       美国私立高等教育的蓬勃发展，既与市场化的文化渊源有关，又与差别性的制度安排有关。其中，税收政策是美国私立高校分类管理的有力杠杆，根据政策对象不同，可分为面向机构、教职工和学生三类。

       1.高等教育机构的分类税收：自动获取与自动排除

       美国法律对营利组织和非营利组织的区分十分简单，其中，不能把扣除成本后的净收入分配给组织的举办者和机构成员的是非营利组织，不受这一限制的是营利组织。学术界把该分界称之为“非分配约束”(Nondistribution Constraint)。美国《国内税收法》的501(c)条款列举了有资格获得联邦所得税减免的社会组织，并规定这些免税组织必须以增进公共利益和非营利为目的，不得为个人谋取利益。教育组织分属于501(c)(3)条款管理，其中的高等教育机构被称为“501(c)(3)院校”。符合上述条款的高校，其“非营利性”身份得到、政府认可，自动获得免税身份，否则就被视为营利性组织，自动放弃此类税收优惠。在此甄别中，高等院校的公私属性并不是决定其享有何种税收优惠的关键因素。

       私立非营利性高校自动获取的税收优惠(同时也是私立营利性高校自动放弃的优惠)，主要有三类：第一，高校组织相关收入税收“豁免/征收”。虽然各州法律存在差异，但基本都以《国内税收法》的界定为依据，对非营利性私立高校免征联邦所得税、联邦失业保险税、州消费税和财产税，对营利性私立高校征缴上述税种。目前，营利性高校近40％的税前收入用于纳税，尤其是经营较为成功的营利性高校，其财产价值随着学校发展规模扩大、投资额增加而不断飙升。虽然营利性高校不断向政府游说要求获得税收优惠，且有些动议已获议会提案，但尚未有取消或减少营利性高校财产税等主要税收的提案被通过。

       但是，作为私立高校，无论其营利或非营利性质，都需缴纳增值税、员工工资税、电讯类税、外资预扣所得税等相关税种。其中最具重要意义的是“非相关业务收入税”，或称为“非本行业收益税”。当非营利性高校定期开展与其免税目的无关的业务时，就会产生“非相关业务收入”(如校属场馆向公众开放租赁收取的费用、培训项目与社会收费课程收入等)。为消除不公平的市场竞争，税收部门一般按照正规企业税率对此类收入征税。

       第二，慈善捐赠税收“减让/征收”。税法规定，私立非营利性高校募集到的捐款收入免于联邦和州所得税；向非营利性高校捐赠的企业和个人，可按赠金额度享有不同程度的所得税减免。虽然私立非营利性高校的组织所得税豁免与非营利性组织税收豁免基本原则一致，但纳税人向教育组织的捐赠，在税收抵税方面可享有更大优惠：向私立非营利性高校及其基金会捐赠的个人，最高可要求对其调整后总收入的50％进行税收减免。实际操作中，由于捐赠物品的性质和捐赠对象不同，税收抵免比例一般在20～30％。向私立非营利性高校及其基金会捐赠的社会组织(一般是公司)，在不考虑资本利亏、股息扣除的情况下，最高抵免应税收入的10％。并且，捐赠抵税可以是现金捐赠，也可以是经过第三方股价的非现金捐赠。在所得税税率较高的美国，这一政策无疑鼓舞了社会各界对非营利性高校的捐赠，使更多的社会资金流向非营利性高等教育系统。