在作为大陆法系行政法学典范的德国行政法中，行政行为(Verwaltungsakt)是最基础的概念。德国现代行政法之父奥托·迈耶以其为核心，构筑出全新的德国行政法总论；后世的学者更以其为起点，发展出一套完整的行政方式法教义学，①行政法秩序也因此被塑造为一种型式化的行为秩序。②迄今为止，行政行为已在德国行政法中存续百年，是均衡发展的德国行政法体系当之无愧的“阿基米德支点”。③因为德国行政法的示范效应，行政行为在日本、中国台湾和大陆地区行政法中同样居于重要地位，是行政法学知识传统的核心构成。 但如所有的传统概念一样，行政行为自创设时起就持续地遭遇质疑，而且伴随时间演进，反对这一概念的声浪亦愈加高涨。质疑者认为，既然概念创设者——迈耶的时代已一去不返，这一概念存在的现实意义也就不复存在；④反对者也主张，现代行政任务的持续更新与不断拓展，已经使这一传统理论与现实发展之间的紧张关系格外凸现。⑤他们尝试通过方法论上的“轴心转移”，⑥来应对现代行政法学所面临的挑战，而这些努力又可悉数总结为：寻找能够取代行政行为的行政法学体系新“阿基米德支点”，并以此为基础，重新构建“与时代相符的行政法教义学”。⑦ 在这些尝试中，法律关系论相当典型，发展至今也较为成熟。这一概念的倡导者认为，法律关系在方法论上展现了行政行为不可比拟的优越性，也更符合复杂多样的行政现实。但行政法律关系迄今并未取代行政行为，行政行为仍旧居于行政法学的核心，这一格局延续至今虽然受到剧烈震荡，但未被实质性撼动。⑧究其原因主要在于：作为基础概念，法律关系无论是在概念意涵、内部构成等方面，均存在着混沌不明的情形，在促进学科体系化整合以及实现学科核心目标方面，也凸显穿透力不强的缺陷。这些限制着法律关系成为行政法学新的“阿基米德支点”，也制约了现代行政法学“轴心转移”的完成。 以上述思考为脉络，本文尝试对传统行政行为所面临的挑战、行政法律关系理论的发展流变、法律关系替代行政行为的可能与困局进行系统分析。正如从行政行为到法律关系，反映着在时代更迭下，行政法学对基础范畴和体系结构的整体调试一样，也期待通过对行政法学寻找全新“阿基米德支点”的过程探讨，从整体上观察传统行政法学在新时期下进行体系化变迁的可能与问题。 一、行政行为作为现代行政法总论核心的困境 以德国为代表的传统行政法学本质上就是一整套有关行政方式的教义学，其通过将纷繁复杂的行政活动提炼归纳为行政行为、行政合同、事实行为等具体类型，再抽象整理出不同类型的行为方式的构成要件和法律后果，由此使行政法整体置于行为类型的观察视角和规范框架下。⑨其认知兴趣是“从无法预测的、变动不拘的多样性行政中，提炼出类型化的行为单元，并使其遵守特定的法律要求，以及具备特定的法律效果”。⑩这种类型化努力包含着两项基本诉求：其一是通过简化行政机关对于行为手段的选择困难，促使其有效、客观、合法地完成法定职责；其二是通过对行为方式的固定化、制度化和型式化，实现对公民的法律保护，对抗可能的行政恣意。(11) 在行政方式法教义学中，行政行为又是当然的核心。行政行为在德国法中常常与行政合同、法规命令等一起被归类为“型式化行为”。(12)这类行为的概念、范畴、类型、体系以及与其它体系间的关联，经过长期的学理讨论和实践都已相对完备且固定，即已“型式化”或“程式化”。在这些行为方式中，行政行为是型式化程度最高的一种，在整体上也达到了其他行为难以企及的完备性。尽管行政行为学理具备体系均衡、逻辑完整、制度严密的型式化优势，却也在很多方面出现严重的功能局限。 1.缺乏对时间维度的把握。与民事法律行为一样，行政决定的酝酿和作出同样是一个动态的、整体化的过程。但传统行政行为学理却只截取了这一过程的最终产品——行政行为(个案的行政决定)，作为适法性考察的基本单元。德国学者奥托·巴霍夫将行政行为的这种观察方式形象地描述为“瞬间抓拍”，(13)但这样的瞬间性截取却使行政法学理不可避免地带有局部化、片断化、静态化的褊狭，无法关照到现代行政的动态性和程序性。 2.缺乏对相对人的关照。型式化行政行为所构筑的框架模式，是以行政权为思考起点，它将特定类型的行政行为与特定的适法性要件、法律效果紧密衔接，并通过这种方式达成法律控制与权利保护的目标。这种行政视角(14)使行政行为并不像私法一般，关注法律关系主体之间的互动往来，而只将目光积聚于作为法律关系一方主体的行政机关。(15)在这种思考模式下，相对人的参与和作用不可避免地沦为“艺术上的陪衬品”，(16)其行为手段、辅助性义务以及这些义务所针对的对象等问题，也都因此无法在传统行政方式法教义学中获得体察。 3.缺乏对其他主体和多边法律关系的覆盖。传统行政行为学理将规制要点仅局限于“行政机关—相对人”的双边关系中，(17)但事实上，现代行政的决定过程却愈来愈多地表现为由诸多主体共同参与、交互作用的多层级步骤。因此，在传统的“行政机关—相对人”的关系格局外，诸多其他种类的内部与外部关系同样大量涌现。尤其在建筑、经济和环境行政等特定领域，行政法律关系已不再只是一种双边关系，而更多地表现为三边甚至多边的关系。行政行为学理尝试发展出“具有第三人效力”或“具有双重效力的行政行为”的新兴类型来应对复杂现实。但实践却证明，这种努力并不成功。(18)尽管上述行为涉及对第三人的行政法保护，但在“行政机关—相对人”的固定格局下，第三人仍旧以面目模糊的“陌生人”(19)隐现，行政如何在相互冲突的私人利益之间进行权衡，以及所有关系主体的法律地位如何确定等问题，并未从根本上获得解决。
