在规范与事实之间：省直管县改革中的市县关系及其优化

      省直管县体制改革进程中市县①关系面临规范与事实之间的内在张力：依规范性，作为城市型建制的市与作为广域型建制的县应是彼此分治与合作治理的良性关系；而从事实看，当前省直管县体制改革过渡期市县关系出现地位不对等、潜在争利、矛盾冲突，甚至恶性竞争导致区域公共事务治理失灵等问题。因此，消解规范与事实之间的张力，适时优化市县关系，是市县良性关系形成的前提。

      一、省直管县体制改革进程中的市县关系：一个界说

      目前中国行政层级大体上包括“中央—省(自治区、直辖市)—市—县—乡(镇)”五个层级。五个层级中的市管县体制因不符合宪法、行政成本过高、政策执行梗阻、限制县域经济发展、市县争利等弊端而饱受诟病。为此，2002年以来，探索推进省直管县改革提上日程。先行做法是由财政上试点然后逐步过渡到行政上省直管。截止到2013年，除自治区和偏远省份外，全国已有2/3以上的省份推行了财政省直管县改革，浙江、安徽、湖北等省进一步探索行政上的省直管。省直管县，旨在打破市县间的行政隶属关系，由省—市—县三级管理转为“省—市、省—县”二级管理，推行市县分治。改革过程中，市的级别可保持不变，但县级应适当提升。例如，浙江、湖南、广东、江苏等地探索高配副厅级县委书记，而建省即推行省直管县体制的海南省高配部分县委书记为正厅级。县委书记高配尝试，将会推动全国多数地区内县级行政级别提升的制度变迁，特别是从省直管县后市县对等合作的长远需求看，县尤其是强县至少应升格为副厅级。

      市县关系是府际关系的重要构成。考察一国内的府际关系(intergovernmental relations)，通常基于内涵外延(政府间、部门间、公务员间[1])及关系向度(纵向及横向[2]、斜向[3])两个基本维度。鉴于此，市县关系之界定包括：一是内涵外延维度，即狭义与广义。狭义的市县关系指市与县政府间的关系；广义的市县关系除了市与县政府间的关系外，还包括市与县部门间及公务员间的关系；考虑到市县主体性，甚至还包括市与市及县与县的政府间、部门间及公务员间的关系。二是关系向度维度，即纵向(隶属关系)、横向(同级别关系)和斜向(不同级别关系)。实际上，不同外延及不同向度形成了多元化的市县关系，加之行政层级由市管县体制向省直管县体制改革探索以及少数省份保留现行体制的需要，实践中的市县关系呈现为错综复杂的关系类别(详见表1)。鉴于此，特别是本文研究需要，文中市县关系取其狭义层面，即市与县关系，不涉及市与市、县与县的关系。

      

      

      市县关系既是结构关系又是利益关系。结构关系是静态关系，通常是由政治权威、习俗文化或法律制度规定的已制度化的关系，包括组织结构关系、权责结构关系、财政结构关系等。利益关系是动态关系，由市和县双方基于自身利益、价值偏好和效用目标的考量所选择的策略互动关系，往往因情况而异，具有可变性。横向市县间的动态关系一般为竞合关系，其形式多样；纵向市县间的动态关系为隶属前提下的策略互动关系，主要表现为领导—服从、压制—顺从、强制—敷衍、彼此协调、帮扶—被扶、兼并—合并等；斜向上，市管县体制下，市县较少互动，多为间接竞合关系，但随着区域性公共事务的增多，特别是省直管县体制改革，斜向市县间互动相应增加。实践中，静态关系决定、制约并影响动态关系，而动态关系的演变也会推动静态层面上结构关系的建立与完善。因此，市县关系实质上是基于结构关系为维系的利益关系(详见表2)。

      二、规范：市县良性关系及优化标准

      组织间关系属性表现为：分立性，即分立(discretion)；抗衡性，即竞争(contention)、冲突(confliction)；友善性，即协调(coordination)、合作(cooperation)；融合性，即协作(collaboration)、隶属(subjection)。这些关系因内部收益(各自及共同目标实现度)与外部效应(社会目标实现度、社会成本及资源节约度)的不同，可能呈现良性、中性、恶性三种状态。与良性关系实现内部价值与外部效应并举不同，恶性关系表现为重复投入资源而浪费、互相扯皮导致管理真空、缺乏共同目标而彼此抵触：反向行为与冲突[4]。而中性是好于恶性但未达成良性的中间状态。

      组织间合作利于良性关系，但合作的产生有赖于：一是基础层面条件，包括目标一致、可预期收益、资源依赖、合作意愿、信任等。如Alter & Hage[5]认为合作基于合作意愿、专业及效率需要、财政资源及分担风险。Kooiman[6]指出合作需要：信任、相互尊重和调适：共同的目标；输入、风险和收益的辨别；责任和权力的分配。二是制度层面条件，政治制度、法律保障、文化观念等诱因、压力或保障。Granovetter[7]强调，组织镶嵌于环境中，环境不仅提供组织所需资源，还界定和控制组织的分合。Dawes[8]认为合作源于内部压力与外部环境的触媒。Peters关于“合作需要先决条件与诱因”[9]实际隐含着对制度条件的强调。Ostrom[10]则全面分析了合作中的规则与制度条件。三是操作层面条件，合作机制的建立。Kouwenhoven[11]提出组织从相互依赖、共同目标到展开合作，需要沟通渠道与中介机制。