doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.08.06 整体政府与跨部门协同是近年来国际公共管理研究的前沿领域和发达国家政府改革的热门实践。中共十七大报告中提出“健全部门间的协调配合机制”，意味着跨部门协同也是我国行政改革的重要主题。人类已经进入了风险社会，社会转型中的形势越来越复杂，社会问题跨领域、跨部门的特性日益突出。在全面深化改革的大背景下，完善和健全跨部门协同机制显得尤为必要和迫切。 近来，跨部门协同受到了越来越多国内学者的关注。学界的一个共识是中国政府的跨部门协同机制属于高度依赖权威的等级制纵向协同，“人治”色彩比较浓厚。这一模式不仅与党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”、“建设中国特色社会主义法治体系”和“建设社会主义法治国家”的理念要求格格不入，而且在实践中会呈现出信息、责任和效率等诸多问题。[1]本文从法治视角审视当前跨部门协同机制的困境，探索实现跨部门协同法治化和规范化的路径。 一、跨部门协同的权威依赖与人治特征 人治是中国悠久的历史遗产，它不仅反映在治国安邦的宏观方面，也反映在政府管理的中观和微观方面。宋世明曾指出，“部门行政状态下，行使权力的依据按重要性大小先后排序为：领导意见—领导指示—政策—行政命令—法律—宪法。”[2]这从一个侧面反映了行政管理体制和运行中的人治特征。 行政管理的人治特征也体现在跨部门协同机制上。中国跨部门协同的组织载体包括部际联席会议、牵头机构、大部制和领导小组、委员会等议事协调机构。从数量、级别、人员规模等看，中国跨部门协同机构超过了国外的相应机构。但是，与发达国家日益青睐的以自愿、平等和共识决策为特征的横向协同不同，中国的跨部门协同存在对权威的高度依赖，因而被视为等级制纵向协同模式。[3]在遇到跨部门的议题或者职责交叉的事项时，各部门并没有动力自主推动“合作”局面的达成，而是习惯依赖上级组织或上级领导。跨部门协同制度化、规范化不足表现在以下三个方面： 第一，关于跨部门协同机构的设立缺乏相关的法律法规。当前我国对于政府设立跨部门性质的议事协调机构，部际联席会议等都没有对其设立的必备条件或“门槛”、审批标准和程序等设置严格的法律规定，或者有关规定过于笼统。上级机关或领导审批成了唯一的把关机制，其导致的结果就是机构设置的应急被动性和随意性。在大多数情况下，各种领导小组、委员会等跨部门协同机构的设置一般都由各级党委或政府办公厅(室)以“发通知”的形式宣告成立。通过发文件的方式成立机构，既未表明其法律上的依据，也缺少设立机构之前的必要性和科学性论证。这些“机构成立通知”缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明为了应付实际需要而作出的某种决断。这一“机构文定”的方式，有悖于法治政府中“机构法定”的原则。相比而言，国外也有类似的议事协调机构，但其成立或撤销都有严格的法律规定，且必须依靠一定的程序来进行，行政首脑也不能随心所欲。例如即便是在二战这种非常时期，美国总统罗斯福设置的大量临时性机构也是和国会妥协后的结果。各个OECD国家政府如欲设立或撤销某一临时机构也需要经过一个严格的程序：先由有关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨论，最后由政府首脑签署命令发布。美国在设置临时机构的程序方面规定更为严格，它规定除了少数临时机构的负责人由总统直接任命外，多数还需要参议院批准后才可以任命。[4] 第二，在管理运作方面跨部门协同机制规范化不足。以联席会议为例，按照规定联席会议一般实行轮流牵头的制度，按周期召开会议，各参与方在会议中通报本部门的工作情况，共同探讨跨部门合作的议题。会后就合作达成的协议或一致意见积极开展本部门的工作。但是，在实际运行过程中，联席会议的召开具有相当程度的随机性，遇事才启动；由于缺乏制度约束，对于以各种借口推脱，不参与会议的情况无能为力；而且即使会上签署了共同协议，也很容易出现“会下各打各的算盘”的情况，联席会议的作用仍然有待检验。松散的会议协商机制缺乏强有力的组织结构和制度化的运行机制的支撑。[5]对于议事协调机构也存在同样的问题，由于缺乏对议事协调机构日常工作程序的法律规定，我国大部分议事协调机构的运行通常是按照惯例或经验来操作，也具有较大的随意性。尤其是在当前的情况下，法律并未明确议事协调机构与正式序列机构之间的权责关系，大多数议事协调机构由于不是行政主体，因此不需要承担法律责任，但是“高级别领导挂帅”的人员配置，使得各种议事协调机构实际上发展成为正常序列部门之上的一个管理层次，而拥有了实质性的权力，经常“越界”干预日常机构的行政事务，客观上削弱和影响了正式序列机构作用的发挥。 第三，跨部门协同的责任机制不健全。协调机构的工作目标有哪些？协调效果如何评价？协调失灵又承担什么责任？在这些核心问题上也缺乏相应规范。责任不清，直接影响了横向协作的有效性。关于责任与横向协同治理的关系，Tom Fitzpatrick(2000)认为责任指的是按照所同意的期望展示并承担绩效责任，同时回答问题：“谁向谁负责？又负责什么？”而分配性治理与责任是在执行权力和权限过程和结构被分配的时候出现，需要在政策制定、项目涉及或项目执行领域委托或共享展示和承担绩效责任的义务。明确部门责任和有效的奖惩措施有助于激励相关部门为实现合作目标而持续努力。[6]目前我国的问责机制在主体、要件、程序、层次等方面存在诸多问题，但核心的是问责缺乏刚性，即选择性问责和形式主义问责。在这一环境下，部门获取的权力恒久而又实实在在，出了问题被问责相对具有偶然性和随意性，且可以化解。同时，我国的绩效评估是基于部门职责分工，忽视了多部门合作下的绩效，且同样存在奖惩缺乏刚性的问题，而当代发达国家问责的主要形式是就目标完成和绩效状况向公众负责。 英、美等西方国家在推动跨部门协同关系时，十分重视组织部门自身的目标和绩效考评体系同整体的跨部门协同目标之间的联系。不仅颁发了指令性文件指示各相关组织努力的总体方向，为确立组织新的使命提供总的目标框架，更明确要求各部门围绕整合的、跨部门协作的目标确立自身的指标评价体系。以英国公交运输系统的公共服务协议为例，1998年英国政府在“交通运作白皮书”中明确了，采取一种跨部门的绩效评价体系。这个体系确立了未来交通运输系统的五个主要的指标：环境，安全，经济，获得服务的便利性和整合度。后者不仅包括不同的交通运输部门之间的整合，也包括交通运输同其他的政策领域，涉及环境、土地使用规划、教育、卫生等。在跨部门指标设计的过程中，研究者对照指标上所涉及的领域，分别比较了环境、安全、经济领域内各指标体系中涉及交通部门的部分，发现交通部门设计的指标体系中涉及环境、安全、经济的部分，与环境、安全、经济的政策部门设计的指标体系中关系到交通部门的部分有许多不一致之处。举例而言，环境部门将道路的能源效率和不同交通工具对能源的耗损度列为资源使用的两项重要的评价指标，但是在交通系统的指标内，对能源利用和耗损却丝毫没有考虑。针对类似这样的问题，研究者逐一进行了修正，设计出一套结合多个部门内部指标的、同其他部门的指标体系较为统一的交通运输指标体系，并在一个地方作了试点。[7]事实证明，当部门内部的绩效评价指标体系具有整合性和跨部门性时，就能有效促进跨部门网络的实现，使得部门主管不仅关心本部门的绩效同时激发内在的动力为共同的目标而努力，同时清晰的责任划分也为问责机制的落实提供了基础。
