[中图分类号]D81 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2015)04-0041-45 “9·11”事件后,世界格局发生深刻变化,恐怖主义成为全球政治中的一个突出问题。基于成员国的历史经验、欧洲文化特点以及对恐怖主义产生根源的认识,欧盟走上了一条独特的反恐道路。系统研究欧盟的反恐政策,不仅有利于探寻如何有效反恐这一传统难题,也可为我国反恐提供有益的参照和借鉴,具有重要的理论和现实意义。 一、“9·11”后欧洲恐怖主义的新特点 在“9·11”事件之前,尽管欧洲恐怖主义组织繁多,恐怖活动频发,但由于烈度较低,欧盟并未深切感到恐怖主义的严重威胁。“9·11”事件尤其是2004年“3·11”马德里爆炸案使人们认识到现在的恐怖主义已不是传统意义上的恐怖主义,呈现出许多新特点,威胁也更大。具体到欧洲恐怖主义,则表现在以下几点: 第一,网络恐怖主义和化生放核恐怖主义威胁增大。随着全球信息网络化的发展,网络恐怖主义正成为欧洲的新威胁。借助网络,恐怖分子不仅在网上招兵买马,筹措钱粮,进行心理战和宣传战,还能通过网络实现管理、指挥和联络,甚至直接发动网络袭击。在2012年,欧盟曾发现境内有些网络蛊惑公民前往叙利亚和索马里这样的动荡国家或地区。①正如西班牙《国家报》2013年5月23日报道,互联网和各种社交网站使一个看似普通的公民变成一个真正的恐怖主义者。2005年“7·7”英国伦敦地铁爆炸案中恐怖组织就成功利用网络召集自杀袭击者和组织行动方案,表明“恐怖组织可能已活跃在那些拥有大型计算机基础设施和众多信息技术人才的欧洲国家。”②欧洲还面临化生放核恐怖主义③的威胁。事实上,如果不是西方发达国家拥有强大的情报支持和花费大量人力物力严加防范,残酷的核袭击和生化袭击或许在欧洲已经发生了。④2002-2004年间警方曾经在英国、法国和西班牙发现过恐怖分子制造蓖麻毒素的痕迹,包括制造设备和指导手册。⑤ 第二,恐怖主义威胁日增。欧洲的恐怖主义按其活动者的政治主张主要可分为民族分裂主义型、意识形态型、反对国家政权型和宗教极端型四种类型,前三类恐怖主义的强度和烈度一般保持在较低水平,而宗教极端型恐怖主义威胁却在日益增长,对欧盟的威胁也最大。在欧洲,穆斯林是最大的少数民族宗教群体,而伊斯兰教则是欧洲大陆发展最快的宗教。“9·11”后,很多穆斯林感觉受到种族歧视,处在社会的边缘,对主流社会十分不满,2005年10月巴黎骚乱就是这种不满情绪的一次大爆发。这些不满情绪极易被宗教极端型恐怖组织利用和误导,加上对欧洲某些国家出兵阿富汗和伊拉克的反感和伊斯兰原教旨主义的煽动,欧盟境内出现愈来愈多的伊斯兰教恐怖活动,欧盟境外的欧盟公民、驻外使馆和商业机构也屡遭伊斯兰恐怖分子的袭击。如2011年12月瑞典首都斯德哥尔摩市中心的商业区接连发生两起自杀式爆炸,在爆炸发生前10分钟,瑞典一家媒体收到带有恐吓性质的电子邮件,该邮件指出瑞典曾派兵500人参加以美国和北约为首的多国部队,邮件中还对瑞典漫画家拉斯·威尔克斯在2007年创作涉嫌侮辱穆斯林先知穆罕默德的漫画作品表示愤慨。 第三,恐怖主义行动方式的改变,主要表现是“基地化”趋势加强。欧洲的某些恐怖组织与基地组织出现交叉,彼此相互支持,本·拉登俨然成为他们的模仿对象,行动上也日益具有基地组织的作案特征。就像巴基斯坦长期研究极端宗教势力的专家艾哈迈德·拉希德所说的那样,“基地组织并没有直接指挥在许多国家内存在的恐怖组织,但它却实际发挥着一种领导作用,应当把‘基地’作为恐怖主义的代名词。”“7·7”伦敦地铁爆炸案突显“基地”组织作案特征。从时间、地点的选择,到使用大量爆炸装置、多点同时爆炸的手法特征,都与“基地”组织的一贯做法相吻合,人们最初怀疑是基地组织所为,但事后英国官方的调查发现,“4名自杀袭击者独立实施了恐怖爆炸活动”,背后并没有基地组织直接指使。与此同时,手段也愈加残忍。欧洲传统恐怖主义为赢得人们支持总是有意识限制造成伤亡的人数,正如兰德公司顾问布莱恩·詹金斯所言,“他们想让更多人看,而不是更多人死。”但现在新型恐怖组织往往特意制造大规模杀害平民的恐怖事件,手段日益残忍,“不仅仅是让更多人看,也让更多人亡。” 第四,恐怖分子本土化趋势加强。2014年8月,美国记者福利被ISIS恐怖分子杀害,让欧盟震惊的是刽子手那一口纯正的英国腔;制造英国“7·7”地铁爆炸案的不是基地组织,而是土生土长的英籍穆斯林;杀害荷兰电影导演梵高的是生于荷兰、讲一口流利荷兰语并受过良好教育的摩洛哥裔穆罕默德·布耶里。越来越多的数据表明,极端伊斯兰主义已经渗透到在欧洲出生的尤其是年轻一代的穆斯林群体中,他们不仅愿意在世界冲突地区诸如伊拉克、克什米尔和阿富汗,而且也愿意在他们出生的土地上实施暗杀和自杀性爆炸袭击。据美国尼克松中心国家安全研究机构主席罗伯特的一项研究,极端伊斯兰恐怖分子有四分之一是欧盟公民,⑥这与欧洲穆斯林团体长期流离于欧洲主流社会、贫困和原教旨主义思潮的煽动密不可分。 二、欧盟的反恐政策 在“9·11”之前,欧盟并无明确的反恐政策。虽然早在1977年欧洲委员会就通过了“打击恐怖主义欧洲公约”,但在“9·11”之前欧盟各成员国一般各自为政,并未形成共同政策。“9·11”事件成为欧盟反恐政策的分水岭,欧盟开始协调各成员国的反恐政策,加强国际合作反恐。 2002年6月,欧盟正式通过《打击恐怖主义的框架决定》,特别界定了“恐怖主义行为”和“与恐怖主义有关的行为”。针对在伊拉克战争中各成员国由于利益和观念分歧无法形成共同外交的问题,在2003年12月布鲁塞尔首脑会议上,欧盟正式提出它的第一项共同安全战略——《更加美好世界中安全的欧洲——欧洲安全战略》,这是一部具有里程碑意义的战略文件,它首次界定了威胁的来源,具体阐述了欧盟的战略目标、国际性角色及相应的战略能力与战略手段。⑦“3·11”马德里恐怖袭击后不久,2004年3月,欧盟任命荷兰政治家德·弗里斯为首位欧盟反恐协调员,将欧盟与其他国家的经济合作与反恐合作联系起来。2004年新年前夕,欧盟15国推出了恐怖组织“黑名单”,并通过酝酿已久的欧洲统一逮捕令。2005年12月,欧盟反恐战略出台,确立了欧盟反恐的四大支柱:预防、保护、追捕和应对。从2007年起,欧盟正式实施欧洲《安全研究计划》,并将该计划列入2007年欧盟的《第七个框架研发计划》,其研究主题是公民的安全、基础设施和公用事业的安全、智能监控和边境安全、危机下的安全和恢复等四大安全任务,这一计划的实施将持续到2013年。2010年,欧盟通过第一项内部安全策略(ISS)及相应的行动计划,旨在提高欧盟层面的共同行动能力,确立了五大战略目标:切断国际犯罪网络,预防恐怖主义,保障通讯安全,加强边境管理,增强欧洲抵御危机和灾难的能力。⑧