DOI：10.13569/j.cnki.far.2015.04.137 前美国亚太事务助理国务卿库尔特·坎贝尔在参议院作证时曾说，朝核问题是美国“最持久的外交挑战之一”。①朝核问题久拖未决，对美国、东北亚地区乃至全球安全都带来了巨大挑战。迄今奥巴马第二任期已经过半，美国仍在奉行对朝“战略忍耐”政策。2015年以来，美国对朝态度虽有软化，但仍未见其采取与朝鲜就朝核问题恢复谈判等积极外交举措。六年来，“战略忍耐”政策并未使朝核问题得到实质性解决，朝鲜的核能力反而日益增强，该政策在美国国内饱受批评。那么，奥巴马政府为什么制定对朝“战略忍耐”政策?政策制定出于怎样的历史背景?作为解决朝核问题的重要手段，“战略忍耐”政策包含哪些内容和举措?政策实施的效果如何?目前面临哪些困境?对“战略忍耐”政策的评估与前瞻是本文探讨的主题。 一、奥巴马政府对朝政策的背景 自20世纪90年代初第一次朝核危机至今，美国经历了三任总统，分别是比尔·克林顿、乔治·布什和巴拉克·奥巴马。他们的对朝政策选择与手段不尽相同，但对朝政策的目标却是一致的，即朝鲜无核化。本文首先概述及评析克林顿与小布什两任政府的对朝政策，探明奥巴马政府制定对朝政策的历史背景以及奥巴马上任时所面临的朝鲜问题状况。 (一)克林顿政府的对朝政策 1999年10月12日，美国政府发布了题为《美国对朝政策评估：成果与建议》的报告，②概括了克林顿政府的对朝政策，即“采用全面、综合的方式应对朝鲜核武及弹道导弹项目，以双边谈判为核心手段，辅以与日本和韩国的三边协调”。③克林顿两个任期内的对朝政策协调一致，即试图与朝鲜接触，主要通过与朝鲜进行双边谈判来解决朝核问题。 克林顿在第一任期内成功化解了第一次朝核危机。1994年6月，美朝在日内瓦签署了《关于朝鲜核问题的框架协议》。在克林顿总统的八年任期内，虽然该协议内容未能全部实施，但朝鲜一直信守冻结钚再处理项目。基于该协议，美朝双边对话也日益频繁。在克林顿第二任期内，美朝商讨内容转向朝鲜导弹项目。1999年，朝鲜同意暂停试射远程和中程弹道导弹。直到2006年，朝鲜一直信守该承诺。④美朝关系因此得到进一步改善。克林顿政府的对朝接触政策不仅使美国政府在朝核问题上取得了一些实际成果，也使美国看到了朝核问题最终解决的希望。美国也因此进一步巩固了与韩日两个亚洲传统盟国的关系。 (二)小布什政府的对朝政策 小布什总统在八年任期内，前后采取了两种自相矛盾、截然相反的朝核政策，显示出从硬到软的轨迹。2006年年底，小布什政府内持新保守主义立场的高级官员相继离职，成为本届政府朝核政策的分水岭。此前，以副总统迪克·切尼和国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德为首的强硬派主导了朝核政策，排斥与朝鲜接触和双边会谈，主张强硬对话。2002年1月，小布什在国情咨文中还将朝鲜同伊拉克、伊朗一起列为支持恐怖主义的“邪恶轴心国”，并威胁要对朝鲜实施“先发制人的核打击”。⑤然而，2006年年底，小布什总统的朝核政策出现调整，以国务卿康多莉扎·赖斯为首的务实派成为朝核政策的主导力量。 小布什政府开启了有关朝核问题的六方会谈机制，迄今为止，六方会谈共举行了六轮。由于小布什政府对朝政策的两面性，美朝虽然回到了和平谈判的轨道，但美国对朝鲜的态度依然强硬。因此，虽然各方在第四轮会谈中首次提出以“承诺对承诺、行动对行动”的原则来解决朝核问题，但前五轮六方会谈事实上并未取得实质性进展，第五轮谈判甚至陷入了僵局。2006年10月9日，朝鲜进行了第一次核试验。2006年年底，小布什政府内部新保守派失势，以国务卿赖斯为首的接触派开始主导美国的朝核政策，美方主谈代表、国务院东亚及太平洋事务助理国务卿克里斯托夫·希尔在六方会谈中放低了美国谈判的要价。美朝之间的僵持局面一直持续到2007年3月举行的第六轮六方会谈才有所缓解。2007年10月，第六轮六方会谈第二阶段以及美朝双边会谈重启，双方通过了《落实共同声明第二阶段行动》的共同文件。然而，美朝双方在“核查”机制以及朝核申报报告的完整性方面仍存在分歧。小布什政府决定推迟与朝鲜就铀浓缩项目以及平壤在叙利亚建设核反应堆进行谈判，这在美国国内引起了很大质疑，认为小布什的政策无助于朝核问题的解决。 (三)奥巴马上任时的朝鲜问题状况及国内外环境 奥巴马总统上任时，朝鲜问题及其国内外环境已经发生重大变化。朝鲜核问题发生了质变，即朝鲜已经成为事实上的拥核国家，拥核决心也更加坚定。2003年，朝鲜向美国表示其已经拥有核武器。2006年，朝鲜进行了第一次核试验。美国国内普遍认为，小布什总统离任时，朝鲜逐渐偏离了在2005年“9·19共同声明”和2007年《落实共同声明起步行动》共同文件中所做的承诺。奥巴马上任时，朝鲜与美国谈判的立场发生了如下变化。第一，朝鲜不会以弃核来换取与美国的关系正常化以及美国提供的经济援助，美朝关系正常化是朝鲜弃核的前提条件。⑥第二，2007年之后，朝鲜一直要求美国承认其拥核地位，即要求美国与朝鲜实现关系正常化，在美国为其提供经济援助的同时，朝鲜可以继续拥有核武器。国际政策中心亚洲项目负责人塞利格·哈里森于2009年2月访问朝鲜后撰文称，“朝鲜官员，包括军方官员指出其核项目的主要目标是开发能够装在导弹上的核弹头，并以此迫使美国、日本以及其他国家承认其拥核国地位。”⑦第三，2008年6月，朝鲜宣布已经完成了对其拥有的所有钚储备的武器化。这意味着奥巴马上任后，美朝若恢复谈判，钚原子武器将成为谈判的重要内容。⑧第四，朝鲜要求无核化必须包括整个朝鲜半岛的无核化，借此消除美国对朝鲜的核威胁。根据朝鲜官方的表态，美国对朝鲜的核威胁包括在《美韩共同防御条约》中提到的美国在韩国以及朝鲜半岛周围的军队部署以及美国对韩国提供核保护伞的承诺。⑨这表明朝鲜意在与美国签署的无核化协议中包含上述内容，即消除美国在韩国以及朝鲜半岛周围的军事存在并废除《美韩共同防御条约》。第五，朝鲜坚持对其进行的任何核查机制都要将韩国包括在内，甚至包括美国在韩国的驻军基地。⑩如果朝鲜坚持这一要求，那么美朝在核查问题上的谈判将面临更大阻碍。可见，奥巴马总统上任时在朝核问题上面临诸多难题。
