中图分类号：D901 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2015)03-0091-16 一、问题的提出：党的法治转型 法治转型理论一般以国家为中心，②甚至以法院为中心，③但在中国语境下，在历史上的社会主义传统的国家中，执政党的法治转型不仅是首要的政党治理问题，也是首要的国家治理问题。政党转型难题一直是社会主义国家治理的制度要害，煎熬着相应国家的诸多政治与文化精英。④党政关系法治化与党的法治转型也一直是中国宪法科学⑤的最根本问题，不仅因为“中国人民在中国共产党领导下”是中国宪法的根本，⑥更因为这一领导机制作为实际起作用的执政权已经形成了中国党政体系运行的丰富的制度网络。⑦然而，这些经由“党的领导”原则衍生而成的权力现象和制度现象并未获得法治原理的有效检验和法治规范的有效制约，导致“法治中国”呈现出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全国人大系统宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，然而这一体系中的庞大法律条目基本不涉及党的执政权的组织与运行规范，而只是关于常规宪定机构及公民基本权利的规范，因而在“政治宪法”(political constitution)⑧的意义上是不够完整的。一个具有完备法制的法治中国应能够运用法治原理和法治规范检验和制约一切公权力，任何遗漏或忽视都可能成为这一法治系统工程的“溃堤蚁穴”。 在建设法治国家的初步经验和社会转型的压力下，党的法治转型问题及其思路逐步在党内获得正式回应与表达。2013年1月，习近平总书记在中纪委全体会议上明确提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制。2013年5月，中共中央通过了两部具有“党内立法法”之称的重要文件：《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》。“党内立法法”分别从“立法”和“审查”的角度对党内规范体系予以法治化编码，在原理与制度设计上对2000年《立法法》多有取法。2013年11月底，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》，党内立法有正式走上规范化、程序化、制度化之势，作为法治国家重要组成部分的“依法治党”开始从理念与原则层面进入系统化的制度实践层面。“党内立法法”明确标举党内立法“与宪法法律相一致”，在规范意义上确立了宪法法律在治国理政中的权威性与至上性。尽管“依法治党”之实际成效以及与国法体系的繁复整合还有待观察与评估，但是将党的权力全面纳入法治原理与规范的理性轨道无疑是进步的，值得期待的。⑨ 将党的权力运行纳入“法治思维与法治方式”之中，通过规范的党内立法而不是既往的“政策”、“口号”方式来治党和治国，这是中共执政思维与治理文化的重大转变，是党“模范”遵守宪法与法律的积极表现。一个有着长期丰富执政经验的大党，为什么在此刻提出要“打造制度之笼，把权力关进制度的笼子里”呢？这仅仅是服务于反腐败的短期需求，还是有着更为宏大的执政党法治转型的意义？我们需要从政党类型与功能的区分上，来说明这个问题的必要性。 现代政治都是政党政治，都需要通过政党作为制度中介来组织国家权力，来推动国家的立法。但是政党在组织国家方面，存在结构功能上的差异。从现代政治历史来看，根据政党在组织国家方面的具体角色和作用强度，大体可以分为两类。⑩一类是议会型政党，以西方国家的政党类型为代表，主要功能是组织选举和在议会内进行党团竞争。这类政党在职能上相对简单，不属于国家组织，所以党内制度建设的需求也比较低。另一类政党属于国家型政党，(11)在社会主义国家比较常见。社会主义国家的执政党，不仅负有领导该国人民进行民主和社会主义革命的任务，还负有革命成功之后领导政治决策和推进国家社会建构的任务。这样的组织和职能与国家职能又具有较高的对应性，这就要求这种类型的政党在制度建设上追求体系化以及与法治体系的对应性，其制度建设需求较为突出。中国共产党属于第二种类型政党。中国共产党领导新民主主义革命和社会主义革命建立并巩固政权之后，需要转入法治国家的建设阶段，(12)完成从革命党向执政党的转变。这个转变过程就是要通过法治型政党的建设，来配合、推动、引领法治中国的建设，使党成为中国法治建设的“领头羊”。(13) 党的建设和国家的建设，从法的角度来讲，都要依赖内在和谐一致的制度体系。那么我们就来考察一下我们的国法体系和党法体系的规范建设情况：(1)从国法体系来看，改革开放以来，我们已经逐步形成了以《宪法》为根本法，以《立法法》为基本的立法规范，以及由240部左右的法律构成的中国特色社会主义法律体系。(14)这个法律体系的建设既有移植西方先进法律的成果，也有我们本土的国家治理、法律立法的经验。但是从党法体系规范建设情况来看，根据2011年法律出版社出版的《中国共产党党内常用法规新编》以及北京大学姜明安教授的综合统计，目前共有332件党内法规和规范性文件。(15)与国法体系的层次化、系统化、规范化相比，党法体系的制度化与程序化建设相对滞后。这使依法治党的进程相对滞后于依法治国。(2)从依法治党的原则要求来看，依法治党是依法治国制度脉络中的一部分。如何在中国语境下理解依法治国的完整内涵？可以从两方面来看：一是从规范依据上来看，“依法治国”重在“依宪治国”，(16)重在政党与国家权力机关在宪法的范围内活动。这强调了在依法治国当中宪法的根本重要性。二是从治理对象上来看，“依法治国”重在“依法治党”，(17)因为党通过领导国家，推动了法律体系的建立，宪法确立了党的领导在国家治理中的核心地位。那么党如何领导国家也存在法制化、依法领导、依法建设的问题，所以依法治党原则是依法治国原则的一个延伸性的原则。(3)从实证法角度来看，我国现在并存着两个规范体系：国法与党法，这一关系一直影响着我国的法治进程。早在改革开放之初的1978年，邓小平即在中央工作会议中提出，国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。邓小平精辟地阐述了国法与党法之间的关系，尤其是一个规范的党法体系对于国法体系的制度保障意义。
