一、从相邻关系到空间利益分配 改革开放以来，特别是国有土地使用权出让制度在宪法层面确立以来，土地利用和建设活动日益活跃。全面的经济建设和地方政府招商引资竞争，先激发了工业用地的大规模出让开发，①其后，城镇住房制度改革与住房商品化，又催生了巨量的住房购买和投资需求。②分税制在1994年的确立，使地方政府的税收收入锐减，在支出结构基本不变的情况下，地方政府、特别是城市政府积极开拓新的“财源”，主导了大规模的商业居住用地出让。③此后，以“土地城镇化”为首要特征的城市化进程高速发展。④城市不断“蔓延”，城市区划和城市规划区不断扩张。 与此同时，宪法、土地管理法、物权法的制定或修改，使城市土地上的多元权益结构形成。在政府出让国有土地使用权之后，基于土地使用权和房屋所有权的私有权益大量出现。⑤在大量既有权益存在的背景下，新的土地开发行为可能触发日照、通风、噪音、振动等相邻关系问题，利益冲突无法回避，而其背后的实质则是城市空间利益正当分配的问题。实践中，既有工业用地迫近文教居住用地，大学等机构不堪其扰，或者地铁噪音、振动使邻近居民难以忍受，也有居住用地“静悄悄”包围厂区，工厂被迫搬迁，甚至有墓地围村、墓地在闹市区赫然扩建等极端情形。而更为常见甚至成为常态的，则是商品房所有者对于相邻开发的争议，由此不断形成争议并引发诉讼。⑥在因重大项目选址引发的群体性事件中，特定项目的相邻关系人或所在区域的公众，对城市空间“配置什么”、“如何配置”、“谁来配置”都提出了质疑。只要人类仍然生活于城市，就必须积极探求有效的城市空间利益分配机制和形成城市空间的有效路径。 在农业社会和工业文明兴起的早期，这类争议主要在所有权和相邻关系的框架中经由民事诉讼加以调整。我国民法通则第83条规定了相邻关系一般原则条款。在物权法第二编以专章规定“相邻关系”，其第84条规定了原则，第89条则规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”但是，与所有权绝对的理念和制度相对，相邻关系是一种弱约束，而且是一种着眼于妨害消除的消极调整机制，无法提前和主动介入城市空间物质形态的塑造和利益调整，结果可能带来土地开发利用行为的恣意。为此，我国1991年城市规划法建立了规划许可制度，例如其第32条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”如此，私法上的相邻关系调整，逐渐让位于公法上的空间配置。 目前，国内学者的研究已经开始关注高速城市化带来的社会结构的变迁，肯定财产权需要承受相对更重的社会义务，从权利限制或形成的角度探讨其内涵的新构成。这一视角的研究对于厘清私权利与公共限制的关系、明确公共限制的合法性边界，有着重要意义。⑦但是，对国家为了提前预防建设行为的恣意而设置的城市规划行政，特别是它的空间形成功能，还有待加以研究。城市规划行政不是一种消极的权利限制和秩序维护行政，而是致力于积极秩序形成的行政，它型塑了公共限制的形成过程和内在构成。 作为秩序和空间积极形成的行政，城市规划行政是秩序消极防御基础上的行政法所未涉及的问题，也不是给付行政的研究对象。⑧本文将探究在这种行政的主导下，城市空间利益到底是如何被分配的？空间分配规则的具体构成及其形成过程如何？行政的正当性如何被证成？在揭示我国城市空间秩序形成的制度架构的基础上，本文将呈现城市化对法律和法学内在结构变革提出的挑战，进而提出法律和法学上的回应性方案。 二、规划许可侵犯相邻权益案件的裁判逻辑 主要市场经济和法治国家，无论是基于财产权保护，还是公共安全、公共卫生和公共福祉，都承认土地开发和建设行为不能完全在市场机制驱使下自由进行，城市空间资源的配置不能完全由市场机制主导。无论采取何种具体制度，都承认对其进行消极限制甚至积极限制的必要性。⑨在这种行政的作用下，已经不存在私主体的完全自主决定和市场机制的彻底运作，甚至连相邻关系争议本身也无法通过民事诉讼适用民法规则即能够加以有效调整。⑩ 在城市化进程和城市型社会结构中，民法相邻关系和民事诉讼制度已经很难处理城市建设的秩序和利益分配问题。特别是，建设行为往往不再仅仅是行使所有权的结果，行政以许可的方式提前介入其中。建设行为需要经过许可，在许可程序中审查建设是否符合法定要件，一旦新开发者获得规划行政许可，相邻关系方面的影响就转化为行政许可决定对第三人的影响，(11)私法上的相邻关系问题就转化为公法上的行政许可第三人效力问题。在我国的实定法上，相邻关系人作为行政许可的利害关系人提起行政诉讼是其法定权利。(12)本文将以规划许可侵犯相邻权益案的审判为切入点，选取《最高人民法院公报》刊载的典型案例和下级法院判决为样本，解析法律规范所保护的第三人权益被如何处置，进而探究城市空间利益的分配规则及其依据。 在规划行政许可诉讼案件中，行政相对人起诉规划行政许可侵犯其合法权益案件是其中的一种重要类型，相邻关系人(作为规划行政许可的利害关系人)起诉规划行政许可侵犯其相邻权益的案件则构成了另一种重要的类型。“念泗三村28幢居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”，(13)是最高人民法院迄今发布的关于规划许可侵犯相邻权益争议的唯一案例，该案判决可以作为最高人民法院相关司法态度的表达。其时，建设工程规划许可制度由城市规划法第32条设定，行政许可法尚未颁布实施。以下对这一典型案例进行评析，从中归纳其裁判规范。
