在现代行政中，随着行政活动的渐趋复杂，行政机关之间的分工日益专业化、精细化，由多个行为分阶段组合起来完成某一项行政任务，已是寻常现象。在先行行为无法争讼之后，私人能否在后续行为的争讼中主张先行行为的违法性问题，法院能否审查先行行为的合法性问题、进而撤销后续行为，便成为行政法上一个不容忽视的问题。这种问题就被称作“行政行为的违法性继承”，它不仅涉及如何认识行政行为效力的内涵和射程、如何认识行政行为违法性的判断，更涉及在法的安定性与权利救济的必要性之间如何进行合理的协调。 一、行政行为违法性继承的实践与问题 有学者将违法性继承问题区分为下列四种情形： (1)最广义的违法性继承是指在后续行为的撤销诉讼中，主张先行行为(是否属于受案范围在所不问)违法，请求撤销后续行为。 (2)广义的违法性继承是指在后续行为的撤销诉讼中，主张先行行政行为违法，请求撤销后续行为。 (3)狭义的违法性继承是指虽然能请求撤销先行行政行为却未请求者，在后续行为的撤销诉讼中，主张先行行政行为违法，请求撤销后续行为。 (4)最狭义的违法性继承是指虽然能请求撤销先行行政行为却未请求者，后续行为自身并没有固有的瑕疵，在后续行为的撤销诉讼中，主张先行行政行为违法，请求撤销后续行为。 一般在狭义或最狭义的层面上来探讨违法性继承才具有行政法上的独特意义。虽然在我国，即使是讨论最广义的违法性继承也有其现实意义，但其问题的实质在于先行行为是否可诉、即受案范围宽窄的一般行政救济问题，而非处理先行行为超出诉讼时效后的特定私人救济问题。 二、行政行为违法性继承的问题构造 为了让使用违法性继承论展开讨论在行政法上富有意义，其问题大致需具备以下三个方面的要件。 1.存在具有法定先后关系的两个行为 违法性继承问题首先要存在先后两个行为，而且该先后关系具有法的根据。具体而言，法定的先后关系大致可以分为程序上的联动关系、要件上的先决关系和执行上的依据关系三种类型。 2.先行行为不可争讼 如果不存在截断先后关系的制度，就不成为行政法上的特有问题。这种法定的遮断制度有：第一，存在明确遮断的立法。第二，救济时效。 3.在后续行为的撤销诉讼中审查先行行为的合法性 在先行行为不可诉之后，能提起争讼的只能是后续行为。问题就衍变为能否在后续行为的撤销诉讼中审查先行行为的合法性，给私人以行政救济的问题。如果没有对先行行为合法性的审查，也不产生违法性继承的问题。 从理论上来说，先行行为如果是行政行为之外的行为，有必要作为后续行为的固有瑕疵，当然能主张先行行为的违法。故而，原则上应将狭义行政行为之外的行为排除在违法性继承论之外。先行行为无效，随时可作为后续行为的应予撤销或无效事由加以主张。 三、行政行为违法性继承的判断标准 在符合上述三个要件之后，就落入了违法性继承论所要讨论的问题领域。这里权且以中国行政行为效力理论源头的日本学理为镜鉴，探究违法性继承的判断标准。 (一)日本违法性继承论的发端 在传统日本行政法理论中，日本行政法学鼻祖美浓部达吉首先提出了“违法性继承”的概念。他认为，数个行为是相互连续的一个程序，旨在结合在一起产生特定的法律效果，可主张先行行为的违法性。其判断基准可称为“程序与效果的单一性基准”。 (二)实体法面向的通说基准 田中二郎指出，先行处分与后续处分旨在结合起来实现一个效果，在完成后，原则上应作积极解释；先行处分与后续处分虽有相互关联，但各自以不同的效果为目的时，则应作消极解释。田中二郎是从目的的角度来判断违法性可否继承，强调行为与行为之间的实体关系，可称之为“目的与效果同一性基准”。 (三)程序法面向的出现 1.远藤说：程序保障视角的附加。除了在实体上要存在先决关系之外，还强调程序上的权利救济要求。 2.山本说：程序保障视角的主导。违法性继承的有无应从两个结构来判断：(1)宏观的行政程序或行政过程的分节程度，(2)微观的权利保护程序的保障程度。 (四)日本最高法院的态度 实质上肯定了违法性继承的案件是1950年9月15日的收购农地案。但通常的违法性继承案件中，先行行为与后续行为的要件不同，而本案中却是一致的。故而，该判决并非最狭义的违法性继承意义上的判决。2009年12月27日，日本最高法院在东京都建筑安全条例案中首次从正面肯定了违法性的继承。这一判决打破了过去过于单纯化的不妥当的原则－例外观点。 四、行政行为违法性继承的障碍与根据 (一)违法性继承与行政行为的公定力 1.与新旧公定力论的关系 在这种新的公定力论下，行政行为的有无效果与合法与否成为不同的问题，只是将有无行政行为的效果交由有权机关去认定。如此，在后续行为的撤销诉讼中，审查先行行为的合法性，并不涉及撤销先行行为的效果，已与这种程序法的公定力无关。
