DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2015.04.001 继党的十八届三中全会提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”①之后，十八届四中全会做出全面推进依法治国的战略部署，要求“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。“简政强镇”事权改革从正面回应了全面深化改革的要求，切实转变地方改革理念，加快推进乡镇改革的法治化进程。加快推进的乡镇城镇化②和日益增长的公众参与诉求导致乡镇政府以“管控”为目的的行政执法很难契合社会依法治理的要求，同时，基层政府责、权、利的不对等配置致使基层政府治理能力缺乏。吴理财从国家整合③的角度提出乡镇改革是一场从“汲取式整合”向“供给式整合”转型的地方改革，改革所要实现的核心内容是为农民和农村社会提供更好的公共服务[1]。显然，“简政强镇”事权改革不再单纯地关注国家权力在体制内的调整与流转，更强调社会参与基层治理、促进乡镇服务型政府的成功转型。目前学术界对“简政强镇”事权改革的研究主要表现在以下四个方面，即事权改革的根本目的、重点领域、突破途径和规范形态。笔者通过对已有文献的梳理与总结，试图为依法推进“简政强镇”事权改革提供理论支撑与研究新视角。 一、从“管控”到“治理”：我国事权改革的根本目的 “简政强镇”事权改革为缓解乡镇政府行政权力“过小”与事权范围“过大”这一直接冲突，通过授权、委托执法、机构下沉等方式拓宽乡镇政府权力运行边界，以满足中小城镇的经济社会发展需求。形式上国家权力下沉增加了基层政权的管控实权，实际上逐渐调整改革步伐，促进从“管控”到“治理”的转变，吸收政府、社会、市场、公民个人以及社会组织等多元主体的参与，更应聚焦于“治理”引起的多元化主体定位、公共事务管理模式的转变以及职能边界的划分。董娟指出我国基层社区治理出现内卷化、碎片化等问题，原因在于国家政权下的基层治理的确存在角色和功能上的错位、缺位、移位现象，应当明确中央政府职能，加大纵向分权，并通过立法变革给地方政府松绑，切实转变基层政府职能与定位[2]。乡镇改革已经从过去单纯强调政府服务职能的实现逐渐过渡到政府“简政放权”和多元主体共治格局的推进。学界关于当下推行的“简政强镇”事权改革主要从以下三个方面来阐述为什么要进行放权，以及改革将去向何处。 第一，事权改革的历史经验。张新光将新时期乡镇改革分为四个阶段：“1980年至1985年的‘社改乡’和‘乡政村治’体制建立；1986年至1989年的‘撤并乡镇’和推行‘村民自治’；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新”[3]。李水金对乡镇改革的模式进行分析和归纳，提出乡镇改革的五种模式，即“撤并乡镇”、“三办一所”、“综合配套”、“强镇扩权”和“大部制”改革模式[4]。尽管每一轮乡镇改革取得了阶段性成果，但遗留下的制度弊端仍然反映出：乡镇改革是一个综合且复杂的过程，实践缺乏统一的指导思想和制度设计，着眼于缓解时下的体制困境，忽视了改革的可预期性和延续性。有学者将“撤社建乡”下的简政放权和城镇化进程中的强镇扩权对比分析，认为两个阶段的乡镇改革重点均表现为县权下放，但21世纪推进的“强镇扩权”制度化程度更高，规范性文件层次更高[5]。将乡镇改革上升到中央宏观调控的层面，彰显了我国逐步推进全面深化改革的历史必然性，力求更高效地实现基层政府的转型。然而，规范性文件推动的事权改革仍属于政策导向型，忽略了改革与立法进程的有力衔接，与全面推进依法治国存在差距。在比较研究方面，孙召鹏选取美国、日本和德国的基层组织改革与治理实践经验进行分析，总结了乡镇自治、社会组织参与和公共服务职能等若干成功经验，并指出在新型城镇化建设语境下，对“乡镇发展模式、治理手段及改革都提出了更高的要求”[6]。也有学者在梳理了美国、法国等国家的乡镇建制特点和我国自西汉至民国年间乡镇规模变迁史的基础上，提出乡镇改革应具备“整体性、全面性、系统性、科学性的制度设计和强有力的法律保障”[7]。通过对乡镇改革历史经验的梳理与总结，为新一轮“简政强镇”事权改革实践提供参照性资源，有利于深化地方改革随时调整改革的步伐与方向。 第二，事权改革的内推动力。2010年广东省颁布《关于简政强镇事权改革的指导意见》，要求“纵向放权”和“横向放权”并举，以应对社会转型与城镇化进程中的各种矛盾与冲突，促进基层经济社会的发展。政府推动事权改革形式上的动力来源与依据表现为中央宏观政策与地方规范性文件，而市场经济发展的高速、国家政权结构的低效与传统管理体制的阻滞等因素共同推动了新一轮乡镇改革。学界普遍达成共识，认为事权改革的迫切要求在于改变乡镇政府的“权力小、责任大、能力弱”的基本现状[8]。张晓峰将我国改革开放以来的乡镇改革界定为“市场化导向的分权式”改革，从家庭联产承包制到农村集体经济组织自主权的确认，再到“三农”问题的解决，折射出乡镇改革与市场经济的发展总是能保持步调一致[9]。有学者认为，乡镇经济社会发展是乡镇体制改革的原动力，乡镇体制必须与其适应，重构县乡关系，推进纵向结构扁平化，不断提高放权的制度化水平[5]。魏治勋从国家治理的角度，揭示当代世界各国在面对主要矛盾时，都存在“国家构建的失败或者不够成功、不再成功”[10]的现象。国家政权组织的效率低下，会进一步削弱基层政府的治理能力和执行力，并致使公众撤回对基层政府的认同。为解决基层治理困境，中央层面积极推动乡镇改革以重构国家政权组织并保证其治理的制度化、高效化与科学化。对“简政强镇”事权改革的内推动力进行研究与论证，有助于明确事权改革的实践意义，并能及时规范改革具体机制与措施。
