中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2015)07-0037-06 党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(简称《决定》)中提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”政策，是适应城乡发展一体化新格局，立足农业是安天下、稳民心的战略产业而作出的重大决策。①土地承包关系“长久不变”政策彻底消除了土地承包期限届满面临的权利归属不确定性风险，有利于发挥地权稳定性对农民长期投资的激励，有利于促进农地自由流转以实现适度规模经营，同时该政策彻底锁定了现有土地承包关系，将“增人不增地，减人不减地”政策永久化，这会对农村新增人口形成“挤出效应”，有利于助推城镇化步伐。然而，土地承包关系“长久不变”政策将使嫁入妇女、新生儿、收养子女、入赘女婿等新增人口通过集体土地发包获得承包地的希望破灭，这不仅是一个关乎社会公平的现实问题，而且也是很多学者质疑土地承包关系“长久不变”政策的一个重要理由。本文认为，新增人口可以依照法律规定通过分配机动地、新增耕地等途径获得承包地，并主要通过户内继承的方式获得承包地，土地承包经营权继承可以作为实现土地承包关系“长久不变”的纽带。如果为了暂时的公平，通过土地调整以应对新增人口的土地需求，不仅将使集体经济组织(以下简称集体)面临应接不暇的调地请求，制度运行成本极大提高，而且在“减人”的土地不足以满足“增人”的土地需求时，“增人”谁先获得“减人”的土地？此类问题如果得不到妥善的处理，同样会诱发激烈的社会矛盾和利益冲突。因此，土地承包关系“长久不变”政策指明了未来我国农村土地制度建设的基本方向，另外，从“2—3年的短期承包”到“15年承包期”“30年承包期”再到土地承包关系“长久不变”的政策嬗变是农村土地制度改革深化的重要表现，必定会对农地产权结构与功能以及集体和农民之间的土地权利关系产生深远影响。由于土地产权制度与征地补偿制度之间存在紧密的内在关联，土地承包关系“长久不变”政策势必会对征地补偿标准和补偿收益分配提出新的要求。 一、农村土地产权制度与征地补偿制度的内在关联 征地补偿制度与土地产权制度之间存在着紧密的内在联系，主要体现在以下三个方面。 第一，征地补偿标准体现农地产权的功能和价值。Alchian指出，“所有定价问题都是产权问题”②，而现有征地补偿标准的实质就是在一定理念和原则指导下对土地所有权由集体向国家强制性转移的一种法律政策定价。法律赋予的农地所有权“权利束”的内部构成以及各单项权利的完整度直接影响着农地的功能和价值。因此，科学的征地补偿标准应对权利人受损的土地权能以及对应价值给予充分补偿。 第二，农地权利结构的初始分配以及交易流转决定了征地补偿收益分配格局的复杂性。在中国农地“三权分离”的制度背景下，集体和农民对土地权利享有初始分配，法律政策调整所引起的各主体享有土地权利构成与权能强弱变化，农村土地集体所有制下的权利主体模糊以及土地市场化流转引起的权利自由流动，这些因素的综合作用使得农地“权利束”不是高度统一于单一主体而是分散于多元化主体之间，持有相应土地权利的利益主体均对征地补偿收益分配享有请求权，这直接造成了征地补偿收益分配格局的复杂性。 第三，农地产权的模糊性直接影响着征地补偿程序。农地产权的模糊性主要表现在权利主体模糊、土地权能模糊以及国家、集体和农民间的土地权利边界不明晰等方面。农地产权的模糊在征地补偿程序上直接导致政府的强势以及集体和农民的弱势，地方政府利用模糊的农村土地产权不经正式的土地产权转移手续征收农村集体所有的土地③，征地程序的不合理以及“恣意”致使享有土地权利的主体实际被排除在征收程序之外，农民丧失了凭借“卖与不卖”和“讨价还价”参与博弈的机会。这种通过多方博弈达成契约的利益表达机制的缺失使政府很容易利用法律规定的单方定价机制，实现征地成本的最小化。④ 二、土地承包关系“长久不变”对征地补偿的影响 1.土地承包关系“长久不变”对征地补偿标准的影响 我国耕地的承包期为30年，而土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍⑤，足见现行征地补偿标准采用的测算方法(年产值倍数法)中的重要参数“补偿倍数”的确定与农民享有的土地承包期限密切相关。可以说，现行《土地管理法》规定的征地补偿标准，是根据农村土地承包期“30年不变”政策确定的。⑥土地承包关系“长久不变”意味着农民对承包地拥有时间上更长、数量上更多的预期收益，这必然要求在土地征收时应给予农民更高数额的货币补偿。因此，应修改现行征地补偿标准和办法，变按30年补偿为按长久补偿。同时，现行征地补偿以土地前3年平均年产值作为补偿标准的做法并未充分考虑农民的土地发展权等权益，农地发展权补偿的缺失，导致农地征收补偿标准严重偏低。⑦ 在土地承包关系“长久不变”下，基于“还权赋能”的改革思路，拓展农民土地处分权能和给予农民农地发展权应属于“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的应有之义。因此，征地补偿应突破按土地的原用途补偿和不超过30倍进行补偿两方面的限制，综合考虑被征地农民的就业、农地转用的用途及农地发展权等因素⑧，切实提高农民参与土地增值收益分配的比例。总之，现行征地补偿标准未能很好地与土地承包关系“长久不变”所蕴含的农民土地承包期限更长及土地权能强化相衔接，已不能很好地体现政策精神，这种补偿标准如不尽快调整，将严重损害被征地农民的利益。⑨
