欧盟能否建立统一连贯的大周边战略，维持周边区域稳定和自身影响力，满足周边不同国家的需求和愿望，关乎欧盟作为全球主要力量之一的地位和切身利益。欧盟对周边国家持续发挥影响力的核心是改善域内国家的治理能力，促进改革与民主，增强相关国家的稳定性。此前，欧盟因忙于债务危机而错失了引导西亚、北非局势发展的机会，致使欧盟吸引力下降，“阿拉伯之春”演变为“阿拉伯之冬”。而近期乌克兰局势的发展表明欧盟部分东部邻国的国家脆弱性和市民阶层迫切的求变心态。欧盟利用其内部市场和人员流动性的吸引力和规制力，与周边国家执政阶层加大政治接触，影响周边区域国家的经济和治理改革。①随着乌克兰东部地区冲突的加剧，国内外学界开始重新反思欧盟的周边战略。②本文认为，通过周边治理的理论视角来研讨欧盟的东部伙伴关系战略，可以分析欧盟在一个更广阔欧洲内的责任、力量和作用，有助于理解欧盟十年东扩以来的周边外交进程，以及欧盟如何树立新的“周边治理模式”，构建繁荣稳定的东部环境。 一、欧盟周边治理的概念与路径：三种治理模式 自1990年代以来，欧洲一体化研究逐渐摆脱了联邦主义、邦联主义以及功能主义之间的范式之争，开始从欧盟治理这种更为综合的视角来解析欧洲内部一体化建设的复杂特征。在欧盟研究领域，对欧盟作为一个治理体系的分析已经成为一种重要的研究路径。在欧盟治理的视角下，欧盟制度性合作的网络渠道，被学者们归纳为欧盟独具特色的治理形式——多层治理(Multilevel Governance)。 欧盟治理也可以视为在以地域为标准划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间通过持续协商、审议等方式做出有约束力的决策的过程；这些行为体中没有一个拥有绝对的决策权威，它们之间也不存在固定的政治等级关系。③当欧盟既有规则的一部分覆盖到欧盟周边国家时，欧盟周边治理(external governance/extended governance)就出现了。④周边治理理论主要研究欧盟施加于其邻国的影响力是否足以推动其进行国内政治改革，以及欧盟能否在一个更广阔的欧洲内担负责任。由于欧盟政策制定机制的开放性，随着规章制度的适用范围不断扩大，周边国家可以参与部分欧盟规则的制定，或者是在规则适用的范围内讨价还价。这在那些横向的、参与性的且以过程为导向的政策制定，即“网络治理”(network governance)模式管理下的地区尤为明显。⑤ 2004年的大规模东扩结束后，周边国家加入欧盟的可能性降低了，欧盟基于入盟资格采取的条件性原则(conditionality)随之失去优势，周边治理和欧洲化的其他机制以及条件性原则的更新开始受到更多的关注，学界开始分析和解释欧盟的政策规范在正式成员国之外适用范围的扩大。目前关于欧盟周边治理模式的文献及其研究重点已经不再局限于申请加入欧盟的候选国。⑥周边治理模式也从科层制视角下注重对第三国条件性原则的使用发展到采用更多的横向网络治理和市场治理模式。在新的周边治理模式下，欧盟规范的发展更注重各层级行为体的参与性。一个值得关注的问题是，目前哪一种周边治理模式在欧盟处理与邻国关系的政策中占据主导地位？如果将政治体系中理想的治理类型与欧盟的周边治理经验结合，则可以区分出三种基本的治理模式：科层治理模式、网络治理模式和市场治理模式。⑦这种对周边治理模式的划分既可以从“宏观层面”上分析欧盟与周边国家总的关系结构，如欧洲邻国政策(European Neighbourhood Policy)，也适用于欧盟东部伙伴政策领域或欧盟地中海伙伴关系计划等“中观层面”的研讨。⑧
(一)科层治理模式 首先，当行为体之间存在统治和从属的正式关系时，科层治理(Hierarchical governance)就产生了。它是以与集体约束力相联系的规则和排斥性条款为基础的。在现代国家，这个功能通过立法发挥作用，这些规则的定义是权威的、可执行的，一旦违反，违背方可能受到制裁。统治的制度化和规则的权威性都得到了“被统治者”的隐含默许。⑨统治者与被统治者之间的垂直关系暗示了这种影响力是以非对称的方式发挥作用的。在不同领域、不同层面，科层治理描述的是一种操纵行为的指导模式，这种模式以正式而明确的规则为基础，且具有法律约束力，同时是由统治者实施。 具体而言，科层治理指的是一种优势方和从属方之间的关系：其中优势方单方面扩大了其管制的边界。作为欧盟扩大进程中周边治理的主要方式之一，它主要表现出与“传统治理”或“政府”相关的特性：⑩欧盟通过垂直指挥的方式来运作，向入盟候选国家输出预先决定的、没有经过协商的规则，同时通过定期监督机制确保对象国的服从并以此实现垂直控制。这种治理模式的基础是超国家组织的存在，且超国家组织致力于制定合法化的超国家法律，并由欧洲法院批准和执行。欧盟通过特定多数(qualified majority)与成员国在政策制定上进行竞争，且欧共体法的规定在本质上很接近科层治理模式。在行业层面，科层治理涵盖了欧盟法规中那些明确可执行的超国家法律。
