中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2015)04-068-16 行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动。相当数量法律规范要通过行政机关来实施，行政执法的状况与国家立法是否能够得到有效实施、法秩序能否实现息息相关。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》出台后解决了部分执法活动的规范问题，但是，执法实践中仍然较为普遍地存在执法乱作为、执法不规范、执法不作为、执法不公、执法效能不足、执法腐败等诸多问题，需要进一步完善执法程序立法予以规范。 程序法定是规范执法活动的重要机制。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序……”；“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”《决定》对制定立法完善行政执法程序提出明确要求，下一步立法工作如何具体开展，需要深入研究探讨。诸如行政执法实践存在哪些问题，需要通过完善执法程序立法予以回应规范？立法路径如何选择，是延续单行立法方式，还是转向制定综合性、普遍性统一立法？立法目的如何定位，如何平衡提升行政效能与保障公民权利？立法需要规定哪些基本程序制度，拟规定制度的可行性何在？本文拟在课题组前期对湖南省、山东省、辽宁省、北京市等地方行政执法实践进行实地调研基础之上，就这些问题展开探讨。 一、行政执法存在的问题 一种观点认为我国有了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》，就没有必要再制定《行政程序法》。然而，课题组在调研中发现仅就行政执法活动而言，《行政处罚法》等三大法就只解决了部分执法活动规范问题。行政执法实践中存在大量问题，显示现有立法远远未能回应规范行政执法的立法需求，很多问题与执法程序立法总则性规范的缺失或者不完善有直接关系。 1.多头执法、多层执法问题较为普遍存在，执法中地方主义、部门主义现象严重，行政机关之间缺乏内部行政程序机制解决由此产生的各种问题，影响对外执法效能，需要立法适度规范内部运行机制。外部行政程序一直是行政程序法研究中的重点，内部行政程序的研究与立法都相对薄弱。然而，在辽宁省、山东省调研时，基层执法人员关于执法中面临的困难更多提到的是行政内部运行制度化缺失带来的执法困境。执法体制不顺给执法带来的问题包括纵向与横向两个方面： 纵向上体现为： (1)执法权层级配置不明确。相当数量部门管理法中规定由县级以上政府工作部门作为执法机关，但是省、市、区级执法部门之间如何确定执法机关不明确，造成多层执法，困扰执法对象。 (2)部分地区乡镇执法面临合法性风险。在一些经济发达地区，如江苏省，经济发达乡镇执法任务繁重，但是乡镇政府本身没有执法权，尝试通过省政府授权将执法权下沉至经济发达镇。执法权下沉至乡镇后，出现乡镇执法能力不足、执法难度大等问题。 横向上，受事权过度分散的行政体制困扰，执法中部门主义较为严重，行政整体性原则得不到体现和遵循，部门之间缺乏有效协调与配合，课题组在辽宁省调研时，很多执法人员对此反映非常强烈，包括：(1)实体法关于部门职权的规定很多情况下存在职责不清的问题，由于缺乏权限争议解决机制，一方面是部门之间相互争权，另一方面是由于执法人员不愿管，或者担心越权引起被申请复议、被诉等不利后果，出现无部门管的情况。(2)行政整体性难以体现，部门之间缺乏有效的配合、协助，如部门之间很难作到执法信息共享，重复调查，浪费行政成本与社会资源，增加公民、企业负担；执法协助缺乏制度保障，需要依托人脉，增加执法难度，很多时候造成执法不作为，执法人员对此反映极为强烈。(3)部门之间执法力量配置不合理，执法人员机械按照级别配备，没有考虑到有的部门如食监、工商执法任务繁重需要配备更多执法人员，执法力量与执法任务之间存在较大矛盾，造成执法不作为。(4)有的部门在执法中大量雇佣协助执法人员，由于这些协助执法人员的条件、地位、职责、责任确定等都不明确，形成临时工执法乱象。 2.公民、企业权利在执法过程中缺乏程序保障，越权执法、执法谋利等执法乱作为现象依然存在，需要通过立法加强对当事人在执法过程中的程序权利的保障，完善对执法权的制约与监督机制。 依职权执法是行政执法的主要方式，《行政处罚法》等单行法只规范了部分执法活动的程序，其他执法活动的程序缺乏一般性规定，主要适用部门管理立法予以规范。由部门主导起草的管理部门立法中关于执法程序的规定大都带有很强的管理程序法色彩，对当事人的程序权利缺乏必要的保障，当事人在执法过程中缺乏制约执法权的机制，难以与执法机关之间作到武器平等，其实体权利相应缺乏保障。要治理执法乱作为，需要赋予当事人在执法过程中根据正当法律程序要求应享有的程序权利，包括阅览卷宗权、陈述意见权等，从而对执法权形成有效的制约，这就需要加强执法程序立法。
