一、问题的提出 在日常生活中,我们时常见证轰轰烈烈的国家治理行动,“严打”、“整治”等各种专项治理都以运动形式开展。甚至基层政府对上级政府的每项“中心工作”都习惯以运动形式推进(欧阳静,2014)。“运动式治理”一词于2004年首次出现在公开文献里(刘效仁,2004),随后运动式治理及其对应治理方式——常规治理成为学界研究的热点。运动式治理是国家治理对革命时代政治动员方式的路径依赖(曹龙虎,2014)。运动式治理以政治动员方式集中社会资源来弥补国家治理能力的不足,实现国家治理的目标(White,2006;唐皇凤,2007)。运动式治理的突出特点是中止科层机构的常规运作,代之以自上而下的政治动员方式调动资源、集中力量和精力完成特定任务(周雪光,2012)。这些研究从治理资源和行政有效性考察运动式治理产生的原因。冯仕政(2011)根据曼(Michael Mann)关于国家权力理论的分析总结了运动式治理发生的三个条件:一是国家对社会改造的态度比较激进;二是国家能力严重滞后,致使国家无法通过制度化办法实现社会改造目标;三是国家权力很大,在采用激进手段时无须经过社会同意,社会也无法制约。除了国家能力,冯仕政还从专制性权力角度讨论运动式治理产生的结构条件。蔡禾从有效性和合法性角度考察国家治理(包括运动式治理和常规治理),但他未指出不同国家治理模式的转化条件。徐岩等认为,合法性承载及其引起的注意力分配是运动式治理产生的核心变量,治理对象的合法性承载越强,其在基层政府注意力分配中占比例越大,越有可能引发运动式治理(徐岩、范娜娜、陈那波,2015)。以上研究将合法性界定为政权(政府)合法性,即认为通过运动式治理快速取得治理效果以提高政权合法性,而忽视很多运动式治理并未涉及政权合法性的事实,如运动式计划生育。政府通过运动式计划生育不是为了获得政权合法性,而是为了压制政策合法性不足引起的不服从。行政有效性和政策合法性(即对政策的接受程度)是考察计划生育中运动式治理和常规治理的两个重要视角。 学术界对运动式治理以否定的价值取向为主(杨志军、彭勃,2013),也有一些研究认为运动式治理具有政策合理性,是常规国家治理资源不足的产物(唐贤兴,2009;唐皇凤,2007)。有研究认为,常规治理并未取代运动式治理成为国家治理的主要形式,运动式治理仍然作为某些领域的政策执行工具(倪星、原超,2014)。因此,我国出现“运动式治理的常规化”和“常规治理的运动化”的有趣现象(冯仕政,2011;倪星、原超,2014)。虽然暴风骤雨般的运动式治理的短期效果明显,但长期治理绩效差、治理成本高也是其不可回避的缺陷(王洛忠、刘金发,2007)。既有研究主要关注运动式治理或常规治理,运动式治理转化为常规治理的过程机制是个有意思的研究问题。中共中央十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,治理能力现代化的典型特征是常规治理。因此,研究运动式治理如何转向常规治理对考察国家治理能力具有非常重要的理论价值和现实意义。实际上,在计划生育领域中运动式治理已经被常规治理取代,这为我们研究这一问题提供了很好的案例。本文通过H县计划生育30年的历史变迁考察运动式治理和常规治理的转换机制和运行逻辑。本文要回答的问题是:运动式治理为何及如何转化为常规治理?本文资料来源于笔者2012年和2013年在海南省H县做计划生育史田野调查,分别对H县、2个镇(即DA镇和SG镇)、2村(即DA镇A村和SG镇B村)三级计划生育干部进行深度访谈,并在2个村庄对村民进行深度访谈。 二、计划生育:运动式治理的典范 1973年以来,H县计划生育一直以行动高潮①的形式执行,但是直到1983年的全国性行动高潮掀起,之前“还没有组织过一次像样的高潮”。②1978年,中央将“群众运动”确立为计划生育工作的36字方针之一。③之后,“行动高潮”、“小突击”、“突击行动”、“集中服务活动”等都是不同时期群众运动式计划生育的叫法。当时代表国家的省委常委杜瑞芝在全省计划生育先进集体/先进个人代表大会上讲话对运动式计划生育的表述是,“……就是集中时间,集中力量,集中领导来搞”(广东省计划生育委员会,1983:36)。H县计生服务站站长说:“(计划生育)都是以高潮形式做,一年几次高潮。”除了人口生育高峰期的运动式治理是由国家或省里自上而下地统一部署的,其他运动式治理多是由县里发起。 1979年9月和10月,H县分别发起为期7天的以人流引产为重点的计划生育行动高潮。1983年6月发起为期5个月的以结扎为重点的两次行动高潮;1984年9月发起为期3个月的计划生育行动高潮;1985年6月发起两次计划生育小突击行动;1986年5月发起3次行动高潮;1987年发起为期3个月的两次计划生育行动高潮;1988年9月发起秋季计划生育突击行动;1989年发起夏、秋两次计划生育行动高潮;1990年发起4次计划生育行动高潮。1983-1990年全县先后发动15次计划生育工作大高潮(H县地方志编纂委员会,1993:118)。1991年至2000年制度化为一年发起春季、秋季两次行动高潮,2001年起改称“计划生育集中服务活动”,④每次持续1-2个月。 (一)“大造声势”:营造不可违抗的“大气候” 计划生育政策限制农民生育和强制结扎绝育等手术会冲击农民的生育底线⑤(陈恩,2013),农民“卧土不怕跌”、“死猪不怕开水烫”的违抗行动使常规治理不能实现控制出生的国家目标。所以,国家以行动高潮的形式来推动计划生育是为了对群众形成一个“大兵压境,势不可挡之状态”,⑥解决计生政策执行中遭到常见抗拒的合法性困境。运动式治理以暴风骤雨的政治动员来压制节育对象的违抗。在B村,村民通常以“这是一次运动”、“这是一次高潮”来表达运动式治理期间不能直接抗拒基层政府的节育要求,否则会“吃亏”。此外,运动式治理还可以压制来自基层干部的异议或不情愿。 “在开始的时候要大造舆论,进行大宣传、大发动,形成一种势不可挡的氛围。”⑦为了营造一种计划生育不可违抗的“大气候”,基层政府通过一系列的宣传手段进行“大造声势”。县工作队、公社工作队进驻各大队,组织大队干部发放计划生育宣传资料,在村庄入口、村部挂起计划生育动员横额,电影队巡回放映电影、并在电影放映前或中间宣传计划生育,在显眼的墙壁上刷计划生育标语口号,县、公社派出宣传车游走广播,宣传画、黑板报、墙报等出现在村庄的公共场所。工作队、接送对象的汽车是真实的国家权力在场,而宣传车、标语、横额等宣传工具在不断地制造和加强一种国家在场的意象。在区政府大院内和手术点的周边,红旗飘飘,墙上刷着鲜红的标语口号,到处张贴宣传画,门口挂着计划生育的宣传动员横额,干部、对象、对象家属挤满了手术点。H县计生服务站站长在回忆1990年代初期的手术点场景时说: