G20议题的扩展及其对机制有效性的影响

      [中图分类号]D51 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2015)03-0007-11

      作为一项发达国家与新兴国家共同参与的国际机制，二十国集团(G20)的主要运作方式是围绕特定议题展开讨论并寻求共识。G20的议题范围呈现出逐步扩展的特点。这一特点在其升级为峰会机制之前就已显现。在1999年首届G20财长和央行行长会议上，各国财长和央行行长讨论的议题集中于金融危机的预防与解决。此后，全球化的挑战、打击恐怖融资、国际发展援助、金融犯罪、金融制度建设、促进增长的政策、气候变化等相继进入G20财长和央行行长会议的议题范围。在G20由部长级会议机制升级为峰会机制后，议题范围的逐步扩展之势表现得更加明显。G20峰会议题由宏观经济政策协调、国际金融监管改革扩展到多边贸易体系建设、流动性过剩、发展援助、反腐败、粮食安全、能源安全、气候变化等(详见表1)。

      G20议题为什么会出现不断扩展的趋势？G20议题的扩展对其机制有效性会产生何种影响？本文将围绕这两个问题展开分析，并在此基础上对G20机制改革的路径选择进行讨论。

      一、G20议题扩展的原因

      G20议题的扩展有其特定的原因。G20机制的非正式性、成员国偏好的异质性、不同议题的相互关联、联合国谈判平台的低效使得G20的议题范围变得越来越广泛。

      1.G20机制的非正式性

      正式国际机制与非正式国际机制的本质区别在于：前者具有正式的国际法律地位，其成员国之间建立了契约型的合作关系；后者不具有正式的国际法律地位，其成员国之间建立的是保证型的合作关系。①G20机制在建立时没有以法律文件作为基础，建立以后达成的国际协议也没有法律约束力，通过的各项《公报》、《宣言》、《声明》和《行动计划》只发挥着方向引导的作用，对成员国不构成国际法律义务；成员国在G20会议上作出的国际承诺只是一种保证型的政治承诺，而非契约型的法律承诺。②因此，G20是一项非正式国际机制。

      

      作为一项非正式国际机制，G20不达成有法律约束力的国际协议，采用协商一致的议事规则，成员国在讨论过程中可以进行坦率、开放的非正式交流。由于没有常设秘书处，G20峰会的议题方案由轮值主席国提供，这使轮值主席国可以在议题设置上发挥较大的作用。然而，轮值主席国在设计议题方案上的优先权并不意味着议题设置的权力由轮值主席国独享。G20机制的非正式性使所有成员国都有机会将自身偏好的议题纳入会议议程。在非正式的制度安排下，各成员国可以在对话过程中根据自身偏好提出讨论某项议题的倡议，如果其倡议得到部分成员国的支持和响应，该议题就会被纳入G20会议议程。因此，G20的非正式性为其议题范围的扩展提供了制度条件。

      2.成员国偏好的异质性

      G20成员国在全球经济稳定、多边贸易体系建设等议题上有着共同的偏好。但在其他诸多议题上，不仅发达国家集团与新兴国家集团有不同的偏好，不同发达国家的偏好也不尽一致。

      八国集团峰会宣言反映了发达国家的集体偏好，金砖国家领导人联合声明则反映了主要新兴国家的集体偏好。通过解读G20升级转型后的4届八国集团峰会宣言，可以发现，发达国家集团持续关注宏观经济政策协调、多边贸易体系建设、能源安全和气候变化等议题；在全球金融危机尚未得到有效遏止的2009年，国际金融监管改革议题也受到关注。从历次金砖国家峰会上发表的领导人联合声明中可以看出，作为主要新兴国家的金砖国家持续关注国际金融机构改革、国际金融监管改革、国际货币体系改革、多边贸易体系建设、消除贫困与发展援助、大宗商品价格波动、流动性过剩等议题。上述比较说明，发达国家集团与新兴国家集团的议题偏好差异较大。由于议题偏好的较大差异，发达国家和新兴国家都有根据自身偏好设置G20议题的积极性。通过利用非正式制度安排下的议题设置机会和集团力量的支持，发达国家和新兴国家都积极发起议题设置，使一项又一项体现其集体偏好的议题被纳入G20议程。由此，G20议题在发达国家集团和新兴国家集团的推动下不断扩展。

      发达国家内部也存在议题偏好的异质性。不同发达国家为使各自偏好的议题进入G20议程，可以采用相互支持策略。比如，欧盟希望在G20会议上讨论国际金融监管改革议题和气候变化议题，美国则希望欧盟支持其实施经济刺激的政策主张。通过在议题设置上给予对方支持，欧盟和美国偏好的议题都可以获得集团力量的支持。相互支持的结果是，国际金融监管改革、气候变化、经济刺激政策等议题均被纳入G20议程。这使G20议题扩展的动力得到进一步加强。

      3.议题关联性

      除非正式性和成员国偏好差异外，议题关联性也推动了G20议题的扩展。在首届G20峰会上，各国领导人主要讨论金融危机的起源、加强金融监管和促进经济复苏。由于加强国际金融监管客观上需要改革国际金融机构和建立国际金融安全网，促进经济复苏需要加强宏观经济政策协调和解决全球经济失衡问题，此后的几次G20峰会逐步将这些议题纳入其讨论范围。要在加强国际金融监管和促进经济复苏议题上取得实效，就不能绕开国际金融机构改革、国际金融安全网、宏观经济政策协调和全球经济失衡等议题。气候变化议题与促进经济复苏也有着密切的联系。要有效应对气候变化问题，需要通过发展更加环保的工业技术来限制温室气体排放，而改用低碳技术和生产链则会创造新的可促进增长和就业的商业和投资机会。③因此，气候变化议题成为促进经济复苏议题的自然延伸。各项议题的内在关联使G20成员国在讨论某一问题的解决方法时将与之相关的其他议题纳入G20议程。