确立什么样的宪法监督制度，是涉及国家政治体制命脉的大事，也是决定依法治国事业成败得失的大事。1982年宪法对宪法监督制度虽然做了规定，但这个规定还是初步的、粗疏的，在实践中远未发挥应有的作用。30多年来，在法治建设的理论与实践中，大概没有什么命题比宪法监督更令人关注、更令人纠结、更让方方面面不遗余力地讨论和做制度设计的了。 党的十八大以来，如何进一步健全宪法监督制度，又受到了前所未有的关注。习近平总书记和党中央对解决这一问题更是给予了特别重视，提出了明确要求。2012年，习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上讲话时提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要“健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”①2013年，十八届三中全会提出，要“进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。②2014年，十八届四中全会进一步提出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。③ 习近平总书记的上述讲话和十八届三中全会、四中全会的有关决定，是我们遵循宪法体制，从中国的实际出发，具体构想和设计宪法监督制度的重要政治依据。 一、健全宪法监督制度需要考虑的重要因素 世界上没有整齐划一、放之四海的宪法监督制度。任何一个国家的宪法监督制度，总是植根于本国的土壤，取决于本国历史和现实的特殊背景。只有在本国成功了，才能为他国借鉴；只有本国的，才是世界的。健全我国的宪法监督制度，也不能背离这个规律，那就是，应当站在党和国家工作全局的高度，站在依法治国整体事业的高度，从总体上考虑人民代表大会制度的政治体制、党政关系以及其他因素与宪法监督的关系。 (一)把党的领导作为制度建设的首要背景来考虑 30多年来，有关健全我国宪法监督制度的论证设计可谓汗牛充栋，见仁见智。有的观点主张设立平行于全国人大常委会的宪法委员会或者宪法法院，专事宪法监督，有的主张由普通法院监督宪法实施，有的主张将宪法监督权绝对地掌握于全国人大及其常委会手中，等等，不一而足。从不同的角度或者侧面看，每一个制度设计的观点建议，都有其相对的合理性，也正因为此，一些持论者甚至对自己的观点表现出异乎寻常的坚韧和执着。但是，如果站在党和国家工作的全局，特别是站在依法治国整体事业的高度，就会发现，理论和实践中关于宪法监督制度的各种设想，很大程度上，很多时候，都有意无意地忽视了中国共产党的领导与宪法监督的关系，忽视了党的领导这个宪法监督的最大背景。离开了这个背景，孤立地站在某一国家机关的角度来进行制度设计，其可行性也就可想而知了。可以说，多年来，我们关于宪法监督的种种设想，未能取得成功，根本的原因就是对党的领导缺乏充分的考虑，甚至将党的领导与宪法监督人为地割裂开来了。 1982年宪法没有将党的领导写入国家机构一章，在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，更没有将党的领导与宪法监督直接联系起来。1999年的宪法修改，在将依法治国基本方略写入宪法时，也没有点明党的领导在依法治国中的地位与作用。所以，从宪法的明文规定中，很难直接看出党的领导与宪法监督的关系，更看不出全国人大及其常委会监督宪法实施需要接受党的领导的明确含义。相反，宪法第5条明确规定，各政党都必须遵守宪法，一切违反宪法的行为，必须予以追究。这倒很容易让人误以为，全国人大及其常委会监督宪法实施，是一项完全独立、自足的宪法职权，可以离开党的领导，甚至可以简单地、不加分析地直接监督党的违宪行为了。 但是，实践是对问题最好的回答。长期以来，从全国人大及其常委会到地方各级人大及其常委会，都是在党中央和地方各级党委的领导下开展工作的。不仅如此，前不久，全国人大常委会党组还专门向中央政治局常委会汇报工作。中央政治局常委会会议认为，坚持党中央对全国人大常委会包括“一府两院”的集中统一领导，是一条根本的政治规矩，中央政治局常委会听取全国人大常委会党组汇报工作，是保证党中央集中统一领导的制度性安排。④而实践中，全国人大常委会又是在全国人大常委会党组的直接领导下开展工作的。设想一下，在这一体制下，全国人大及其常委会开展宪法监督，能够离开党的领导吗？ 宪法虽然没有点明党的领导在依法治国中的地位作用，但是，党的十五大报告关于依法治国含义的阐述，就明确提出，依法治国是在党的领导下进行的。此后，党中央又提出，要实行党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这些论述表明，作为依法治国的核心内容之一，对宪法实施情况的监督，必须在党的领导下进行。而党的十八届四中全会更是明确提出，党的领导“是社会主义法治最根本的保证”，要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”。⑤这就十分清楚地表明，作为实行法治根本性手段的宪法监督，必须在党的领导下进行。 基于上述，我们在进行宪法监督制度的设计时，需要考虑的首要问题是，这个制度必须有利于贯彻和实现党的领导，保证宪法监督在党的领导下进行。离开了党的领导来讨论全国人大及其常委会的宪法监督制度，或者在国家机构的层面设计其他类型的宪法监督制度，都是孤立无助、寸步难行、没有前途的。这是健全中国宪法监督制度最大的政治背景，最大的政治实际，最大的政治原则，舍此无他。 但是，党在领导宪法监督的同时，自身又必须在宪法的范围内活动，必须接受宪法监督。党在宪法范围内活动，自觉接受宪法监督，不仅是宪法的明文规定，也是党章的明确要求。所以，健全宪法监督制度，又必须考虑如何对党，确切地说，是如何对党的组织和个人违反宪法的行为进行监督。如果宪法监督制度不能对党的组织和个人的违宪行为进行有效监督，那么，一些党的组织和个人就有凌驾于宪法之上的危险，这个制度就不可能全面发挥作用，宪法监督和依宪治国就很难真正实施。
