近年来，“八二宪法”第10条第1款“城市土地属于国家所有”的解释和适用引发了学界热议。这一现象不仅是学术界自觉探求宪法规范内涵的努力尝试，更是实践中土地制度陷入困境的必然反应。从微观层面来看，这一条款的解释和适用，不仅直接影响到包括征收制度在内的城市地权关系的科学配置，也将从根本上影响农村集体土地制度改革的方向。从宏观层面来看，这一条款的解释和适用，还涉及共产党的执政合法性，以及“八二宪法”所确立的整个宪法架构及国家政权的正当性。因此，对这一条款的解释和适用，需要尤其慎重。任何偏执一端的做法，都可能引发不良后果。本文认为，对“八二宪法”城市土地属于国家所有这一条款的解释，既要遵循中共执政的历史脉络和“八二宪法”所确立的国家性质，也要符合宪政国家权利保障的基本理念和规范要求。这一条款既具有公法上的意义，也具有私法上的意义。从私法角度将其理解为“国家所有权”，不仅面临无法弥合的理论和逻辑张力，也会从根本上限制国家针对城市土地所享有的处分和管制权能。 一、对城市土地国家所有的几种解释及初步评价 目前，围绕“八二宪法”第10条第1款“城市土地属于国家所有”这一规定，基于不同解释目的和方法，学者们得出了不同的解释结论。 (一)名义所有权说 以张千帆教授为代表。其通过对比美国、英国、加拿大等国土地国家所有的具体内涵，提出我国城市“国有土地”，“全民”所有权只能是一种名义所有权，土地使用权实际上属于特定个人、企事业单位、政府机构，街道、广场等使用权不隶属于特定主体的公地则由政府“托管”。1982年宪法宣布城市土地“国家所有”并未剥夺任何个人或单位的土地使用权，而至多是确认了政府作为“无主”公地的管理主体。既然人民仍然拥有原先的土地使用权，政府不仅需要补偿被征收房屋，而且需要依情形适当补偿被征收的土地使用权，否则就违反了《宪法》第13条对征收“给予补偿”的要求。① 这一解释是建立在土地所有权与使用权可以分割和分离的基础上，试图虚化土地所有权人的地位，而强化土地使用权的地位。这一解释的路径和结果都可被理解，但其在法理和逻辑上仍存在难以摆脱的困境：(1)“名义所有权”的规范内涵如何？特别是其与实际的土地使用权人之间的权利义务关系如何？现有观点并未对此做出清晰解答；(2)国家在城市土地上享有的权利并不总是“名义上的”，比如通过征收获得的土地，国家就是实际的土地所有权人。如何区分国家对于土地的权利，究竟是“名义上的所有权”，还是“法律上的所有权”？这一解释尚未给出令人信服的答案。 (二)可以国家所有说 以程雪阳教授为代表。他提出，通过法解释学的分析，《宪法》第10条第1款本身并非一个强制性法律规范，而是与《宪法》第10条第3款共同构成一个授权性规范。其规范内涵是“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有；城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上；国家可以(而不是必须)基于公共利益的需要将城市的土地征收为国家所有，但这项权力的行使必须遵守《宪法》第10条第3款的规定，而不能直接将非国有土地无偿概括国有化”。② 这一解释试图打破土地城市化与土地国有化之间的内在勾连，主张城市土地也可以集体所有，从而破除集体土地入市必须经过征收的制度障碍，具有明显的结果主义导向。但这一解释可能面临如下质疑：(1)这一观点不能解决“八二宪法”通过对于当时城市建成区的土地所有权的归属问题。其可能造成的效果是：它实际是将同一条款割裂为宪法生效前和宪法生效后两个阶段，前者是“必须国有化”，而后者则是“可以国有化”。(2)这一解释也不能为“八二宪法”之后新建成城市的地权变动提供规范性指引。既然城市土地可以国家所有，也可以不属于国家所有，那么在城市化进程中，国家是否要变动地权关系，则会陷入两难境地。 (三)无偿概括国有化说 这一解释以彭錞博士为代表。他认为这一条款实际上是国家运用主权权力进行的一次国有化，实现了“八二宪法”通过之时城市土地的无偿概括国有化。他提出，《宪法》第10条第1款是一个“土地国有化”的条款，但是这里所规定的“城市”只包括“1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地。1982年宪法颁布以后被划归城市规划区的土地，必须经过征收才可以转变为国有土地”。③ 这一观点能够较好地实现被征收入权利保护需要，适当限缩了无偿概括国有化的范围。这一理解可能面临的问题在于：这一解释对“八二宪法”通过之后的土地是否以及具有怎样的规范意义，尚不明确。“八二宪法”通过之后实际上形成了城市土地国家垄断的法权关系。这一解释方案与“八二宪法”通过之后三十多年的法制实践存在明显背离。 (四)修宪权行使说 这种观点以张睿博士为代表。他认为，个人土地所有权等公民权利是可由宪法赋予、更改和消灭的，并不需要通过征购和征用等行政权的行使，因为修宪权远远高于国家的其他一切权力，国家的其他权力均由宪法赋予，亦无权干涉宪法规范的效力。其修改程序及修改主体符合我国宪法的规定，也充分体现了民主。因而该条款的形式正当性并无可质疑之处。④
