一、问题的提出 就如何确保法律的实施问题，我国行政法学界主要关注两种监督手段，即行政复议和行政诉讼；纠纷解决和合法性审查成为主要的研究对象。其中，作为外部机制的行政诉讼制度则又成为关注焦点。但是，对于其他监督机制，特别是各级人大在监督依法行政所扮演的角色，学术成果则略显不足。而宪法学者及研究人大制度的学者近十年来在关注具体的人大监督制度时主要聚焦于个案监督与预算监督，对于人大如何实现对行政权力日常运行的监督也缺乏体系化的实证研究。这种学术态势及其所形成的学术惯性很可能阻碍我们对确保依法行政的其他替代性制度资源的挖掘。这不仅无助于对构建体系化的监督体制的探索，也无法对立法机关与行政机关之间的互动进行更为具象化的展示。 现实中，执法检查作为一种监督手段从20世纪80年代中期已雏形初现，并经过90年代的制度化后最终于2006年被《监督法》所确立。①作为一种常规的监督方式，它必然会对以国务院为顶点的行政系统以及行政执法的过程构成约束。否则，全国人大常委会也不可能将其作为法律监督的主要形式与立法工作相提并论。②本文将以执法检查制度为分析对象，依赖文本实证，近距离地观察作为监督者的全国人大常委会，研究它如何通过这一监督手段督促国务院及其所属部门依法行政。笔者将以行政诉讼制度作为主要的参照对象，着重比较其与执法检查所发挥的监督功能之间存在的制度异同，并在此基础上试图总结人大在确保依法行政过程中的制度经验。 二、执法检查的法定功能 执法检查最初制度化尝试始于1993年。③当年，全国人大常委会通过了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(简称“《若干规定》”)。 根据《若干规定》，执法检查法定功能主要包括以下几个方面： 首先，是确保法律的执行。《若干规定》开宗明义地指出，执法检查的任务“主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题。” 其次，是发现并解决制约执法顺利开展的制度障碍。《若干规定》规定，执法检查报告应当包含“法律实施中存在的问题及原因分析”以及“对改进执法工作的建议”。由此可见，执法检查的目的并不限于就事论事地督促依法行政、依法司法，而是兼顾法律实施与制度完善。它不仅关注执法所存在的问题，而且要求反思原因并提出完善建议。 再次，为完善立法提供建议。《若干规定》又规定，执法检查报告内容也应当包含“对法律本身需要修改、补充、解释的建议”。全国人大常委会也希望通过检查对作为执法依据的法律进行反思和改良。由于该功能已超出了监督功能的范畴，因此本文不予讨论。④ 最后，不直接处理问题。《若干规定》还特别强调，“执法检查组不直接处理问题”。如发现有“重大的典型违法案件”，可交由专门委员会调查或由委员长会议提交常委会会议审议。“对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会”，“具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理”。可见，全国人大常委会并不参与具体纠纷的解决。 《若干规定》所描述和确定的上述功能为1999年颁布的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》(简称“《几点意见》”)以及2006年制定的《监督法》所继承。然而，执法检查实践究竟应当如何更为具体地发挥这些功能，无论是《若干规定》、《几点意见》、还是《监督法》均未提供清晰的行为指引。 三、法定功能的发挥与派生功能的嵌入 在实践中，上述法定功能得到强调并得以发挥。在监督国务院及其所属部门依法行政方面，执法检查依然强调法律实施与制度完善并举。在法定功能发挥的过程中，全国人大常委会有意识地将其他监督功能平移并嵌入到执法检查的过程中。例如，在督促国务院确保执法经费及其他条件时，常委会的预算监督功能被成功地嫁接进来。在确保建立更合理有效的执法体系过程中，常委会又借机将执法人员编制方面的监督施加于国务院。与此同时，《若干规定》的其他内容又成为了派生新功能的制度连接点。《若干规定》对于选择检查重点的强调在实践中得到常规性的贯彻，从而深刻地影响了国务院对于执法主体及事项的裁量。 总体而言，全国人大常委会对行政执法的监督实现了多重制度功能，某些功能甚至超越了监督权限的边界。同时，这些功能的实现方式与司法审查之间存在着显著的差异且与后者形成某种默契的互补关系。两者的显著区别是，执法检查更关注“有效性”，而司法审查则侧重于评判“合法性”。具体而言，执法检查在确保依法行政方面引申出以下四种功能：(1)确保具体执法义务的履行；(2)影响执法优先次序的裁量；(3)要求建立更为有效的执法体系；(4)督促国务院提供执法经费及其他条件的保障。这四种功能分别涉及对行为、政策、组织、预算四个层面的监督。 (一)行为规训：确保具体执法义务的履行 执法检查制度的设立初衷是“为了维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行”(《若干规定》)。因此，其首要任务就是要确保国务院及其所属部门执行全国人大及其常委会所立之法，实现立法目的。为此，执法检查组必然要对某一项具体的法律条文是否得到执行进行核实。
