一、引言 保障性住房是我国社会保障和住房政策的一个重要组成部分，是在构建社会主义和谐社会过程中，旨在解决城镇中低收入群体的住房问题，实现“居者有其屋”，保障住房供给，维护社会公平的重要举措。[1] 保障性住房建设是当前和今后长时期中的重大民生工程，是经济和社会发展的重大发展工程，也是房地产市场调控和宏观经济调控的重要手段。[2]中共“十七大”提出将“住有所居”作为住房制度改革总目标。2012年，中共“十八大”明确要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。要实现这一目标，有必要从住房保障制度设计角度入手，重新对我国现行住房保障模式进行分析和研究。 目前我国保障性住房包括廉租房、公租房、经济适用住房和限价商品房等多种形态，不同的城市在住房供求关系、土地供应、居民收入水平和政府财政状况等方面存在的差异很大，各类住房保障模式的适用条件是什么?又应该怎样基于保障模式的适用条件结合实际采取差异化的住房保障政策呢? 对于这些问题的回答，国内的学者得出的结论不尽一致。不少学者主张应该逐步用“补人头”代替“补砖头”。沈卫平(2010)认为，目前我国的廉租房模式只能保障低收入住房困难家庭，但是对于需求量更大的中低收入家庭却难以惠及，因此应当试行覆盖面更广的住房保障体系。[3]对于经济适用房模式，茅于轼(2008)批评这是一种既无公平又无效率的模式，有扰乱了价格体系、破坏社会信用、扩大贫富差距、滋生寻租腐败等极大弊端，应该停建。[4]胡丕勇、吴宇哲(2009)通过效率分析，认为以经济适用房、廉租房为代表的“砖头补贴”存在效率不足现象，认为我国应当试行以住房券为代表的“人头补贴”政策。但是实行人头补贴，还有很长的路要走，在资金来源、接收程度，发放依据等方面还有很多需要解决的问题。[5]也有不少学者认为“补人头”模式存在弊端，或者虽赞同货币补贴模式，但认为还不具备相关条件。杨继瑞(2008)指出，货币补贴受到“额度不足”和“挪作他用”两种因素的影响难以起到快速解决中低收入家庭住房困难的作用。他的调查发现，廉租房的货币补贴额度相对于住房市场实际的房屋租金有较大的差距，不足以帮助中低收入家庭快速寻找到合适的住房；另一方面如果货币补贴不能快速用来支付住房租金时，补贴领取对象会暂时把这部分现金转作他用，结果就是他们的住房条件未能得到改善，背离了制度设计目标。[6]张泓铭(2008)赞成以货币补贴形式为主，但是其也提出货币补贴需要具备前提条件，具体来说就是住房市场发展到供需平衡甚至相对过剩状态或者中产阶级家庭数量不断增加并成为社会主体。[7]聂怡婷(2011)从消费者效用和市场供求关系两个维度分别对廉租房进行分析，得出在市场低档存量房短缺的情形下，实物配租优于租金配租的结论，认为短期内以增加市场上廉租住房的存量，增大实物配租的覆盖面为主，结合提高租金配租的保障水平，消除两种配租形式之间存在的待遇不公现象，继而逐步转变为以租金配租为主、实物配租为辅的配租模式。[8] 从已有的研究成果看，学者们对城市住房保障模式的适用性主要侧重定性研究或者是停留在宏观政策的叙述上。尽管从总体上描述了城市住房保障政策的发展与政策效果，但缺乏对城市住房保障适用性的区域差异研究和严格意义上的政策适用性评价与测量。本研究在借鉴已有成果的基础上，尝试总结出各类保障模式的适用条件，构建各类保障模式的适用性评价指标体系，并运用因子分析和聚类分析的方法对全国重点城市进行分类，从而根据聚类分析结果综合确定出全国重点城市的适宜保障模式。 二、住房保障模式的分类及适用条件 (一)住房保障模式的分类 从保障性住房的供应方式角度来看，可以将住房保障模式划分为两类：一类是“补砖头”模式，即供给方补贴模式，政府直接建设或给予开发商补贴建设公共住房；另一类是“补人头”模式，即需求方补贴模式，政府直接将补贴给予住房需求者。[9]目前我国保障性住房主要包括：廉租房、公租房、经济适用住房和限价商品房等形态，如表1所示。其中，根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》可知，从2014年起，各地公租房和廉租房并轨统称为公共租赁住房，统一轮候配租、统一申请标准、统一租金补贴。此外，对于2013年新出的自住型商品房政策，从流通性与产权性质上看，其属于商品房的范畴，不属于保障房范畴，但其调控目的是解决中等收入人群的住房问题，以满足“夹心层”的住房需求，这类家庭不够保障房资格，但又买不起高端商品房。因此，笔者认为自住型商品房虽定位为商品房，但其实介于“两限房”与商品房之间，起到住房保障的作用，可以看作是一种增加供给的住房保障政策。
(二)住房保障模式的适用条件 我国现阶段是采取供给补贴还是货币补贴政策，这是住房保障的根本问题。从国外的相关研究中可看出，两种模式各有利弊，但总体上货币补贴政策的综合效应远高于供给补贴政策。Sweeney(1974)、[10]赫尔斯Ohls(1975)、[11]Braid(1991)、[12]阿瑟·奥沙利文(2003)[13]等人均通过建立住房市场过滤模型对住房保障政策进行了分析，认为公共住房政策可以降低商品房市场房价(租金)，但会出现新建住房数量减少、住房退出率上升、住房数量向下“过滤”趋缓等市场效应。而货币补贴模式虽会使房价(租金)提高，但是可将住房保障与市场运行有效结合起来，推动新建商品房和二手房市场的发展。同时他们也指出：从政府成本的角度来说，向低收入家庭提供住房货币补贴要比为他们建新房成本更低。因此，从提高市场效率和节省成本等方面考虑，货币补贴理应成为未来住房保障的发展方向。
